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该复函是具体行政行为吗?
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作者:卢水平

     【基本案情】要求认定工伤未得答复
      华某原系甲县皱纹纸厂(现甲县东方纸业有限公司)的纸机操作工。1990年7月6日,华某在上班期间突然其左手被纸机卷入受伤,致创伤性骨折、左肋骨多根骨折、左锁骨骨折,现左手萎缩、丧失功能。事后华某多次要求企业、劳动和社会保障行政部门处理,未果。2002年,华某特向甲县人民代表大会常务委员会提交书面报告请求督促甲县劳动和社会保障局履行法定职责,仍迟迟未得到该县劳动和社会保障局的答复。2003年11月3日,华某再次向县劳动和社会保障局提出书面申请要求工伤认定,但甲县劳动和社会保障局自同年11月4日收到工伤认定申请书起超过一个月仍未履行法定职责。
      2003年12月16日,华某不得不向甲县人民法院提起行政诉讼,要求甲县劳动和社会保障局履行工伤认定的法定职责。期间,甲县劳动和社会保障局于2003年12月16日以“无法调查、无法认定”为由作出劳社〔2003〕73号《关于华某要求工伤认定申请的复函》,并于同年12月19日到甲县邮政局办理邮政特快专递手续将该《复函》专递给华某。在诉讼过程中,华某为证明其工伤事实,还特向人民法院申请若干事故发生时的在场人出庭作证。
      2004年3月12日,甲县人民法院作出〔2004〕甲行初字第3号行政判决,判决“甲县劳动和社会保障局在本判决生效之日起一个月内对华某提出的工伤认定申请作出是否工伤的认定”。甲县劳动和社会保障局不服提起上诉。未料,乙市中级人民法院于2004年5月13日作出〔2004〕乙行终字第26号行政判决,判决“撤销甲县人民法院〔2004〕甲行初字第3号行政判决、驳回华某的诉讼请求”。
      但华某认为乙市中级人民法院〔2004〕第26号行政判决明显适用法律法规错误,现已按审判监督程序提起再审申请,要求福建省高级人民法院对该案进行再审,撤销乙市中级人民法院〔2004〕第26号行政判决。
      【争议焦点】复函是具体行政行为吗?
      根据《中华人民共和国劳动法》等规定,工伤认定是劳动和社会保障行政部门的法定职责,但本案甲县劳动和社会保障局是否已履行法定职责?对此存在两种不同意见。
      第一种意见认为,甲县劳动和社会保障局已履行法定职责。理由是:华某提出工伤认定申请后,甲县劳动和社会保障局已派人调查取证,基于华某提出的工伤认定申请,以其名义先后制作甲劳社〔2002〕44号《关于对华某同志要求工伤认定的复函》(在诉讼过程中,当甲县人民法院送达的由甲县劳动和社会保障局向人民法院提供的答辩材料时,华某才知悉该复函)和甲劳社〔2003〕73号《关于对华某同志要求工伤认定申请的复函》(以下简称《复函》),并送达华某。
      第二种意见认为,甲县劳动和社会保障局未履行法定职责。理由是:甲县劳动和社会保障局虽制作《复函》,但《复函》实质上均不是行政法上所指的具体行政行为,其至今对“华某的工伤认定申请”尚未作出“是工伤或者不是工伤”的决定,至今尚未对华某履行法定职责。
      【法律分析】该复函不具备具体行政行为的效力要件。
      笔者同意第二种意见。甲县劳动和社会保障局至今未对华某履行法定职责,具体分析如下:
      一、甲县劳动和社会保障局明显违反法律、法规等规定,至今未对华某履行法定职责。
根据《中华人民共和国劳动法》第57条、《福建省企业职工工伤保险试行规定》第15条、《福建省劳动局关于贯彻〈福建省企业职工工伤保险试行规定〉若干问题的通知》第一条等规定,企业发生人身伤害事故时,在3日之内向当地社会劳动保险机构申请工伤认定,社会劳动保险机构接到企业工伤认定申请书经审核后,应于5日内报县以上劳动鉴定委员会认定,劳动鉴定委员会应在7日内作出是否工伤认定结论,并书面通知企业和社会劳动保险机构。又根据《企业职工工伤保险试行办法》第11条之规定,劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后,应当组织工伤保险经办机构调查取证,在七日内作出是否工伤的认定。特殊情况可以延长,但不得超过三十日。显然,上述法律法规已明确规定,劳动和社会保障部门自接到工伤认定申请之日起最多不迟于三十日,对工伤认定申请作出“是工伤或者不是工伤”的认定。
      华某发生工伤事故后多次要求企业、劳动和社会保障行政部门处理,甲县劳动和社会保障局收到申请后,虽先于2002年12月31日作出甲劳社〔2002〕44号《关于对华某要求工伤认定的复函》,该复函尾部载明“你于1990年7月6日在×××皱纹纸厂负伤……的有关情况无法调查……关于你在1990年7月6日受伤的工伤认定申请,我局已无法认定”;后于2003年12月16日作出甲劳社〔2003〕73号《关于华某要求工伤认定申请的复函》,该复函尾部载明“对你1990年负伤的有关情况已无法作出调查……关于你在1990年7月6日受伤的工伤认定申请,我局无法认定,二次《复函》均以“无法调查,无法认定”为结论,而没有明确认定“华某是工伤或者不是工伤”。也就是说,《复函》不符合上述法律法规之规定即“对工伤认定申请作出是工伤或者不是工伤的决定”,该《复函》并非甲县劳动和社会保障局作出的“是否认定为工伤”的决定,该劳动和社会保障局的行为明显不符合法律法规之规定。
显然,甲县劳动和社会保障局已明显违反法律法规之规定,至今未对华某履行法定职责。
      二、《关于华某要求工伤认定申请的复函》和《关于对华某要求工伤认定的复函》虽形式上以“甲县劳动和社会保障局”的名义作出,但实质上均不是行政法上所指的具体行政行为,甲县劳动和社会保障局至今未作出具体行政行为,未对华某履行法定职责。
根据行政法原理,所谓具体行政行为,是指行政主体以特定的人或事为对象所实施的产生行政法律效力的行为。而效力(指产生行政法律效力)要件是一个具体行政行为所必备要件,一个具体行政行为必然能产生行政法律效力,必然能引起行政相对人权利义务的变更和灭失,对行政相对人的权利义务、权益必然能发生实际影响。
      华某于1990年7月6日发生工伤事故后,为明确事故性质曾多次提出工伤认定申请要求认定工伤,虽然甲县劳动和社会保障局先于2002年12月31日作出甲劳社〔2002〕44号《关于华某要求工伤认定申请的复函》,后于2003年12月16日作出甲劳社〔2003〕73号《关于对华某要求工伤认定的复函》,但纵观《关于华某要求工伤认定申请的复函》和《关于对华某要求工伤认定的复函》,甲县劳动和社会保障局均以“无法调查、无法认定”为结论,对“华某是工伤或者不是工伤”模棱两可,根本未作出明确认定,该《复函》虽形式上以“甲县劳动和社会保障局”名义作出,但实质上完全不具备行政法上所指的一个具体行政行为所必备而不可缺的效力要件,充其量不过是行政机关的信访答复函。也就是说,甲县劳动和社会保障局对华某的工伤认定申请至今尚未作出行政法上所指的具体行政行为,至今尚未对华某履行法定职责。
      本案华某为维护自己的合法权益,讨回本属于自己的公道,不得不于2003年12月16日向甲县人民法院提起行政诉讼,一审法院基于本案事实,认定甲县劳动和社会保障局因违反《企业职工工伤保险试行办法》第11条等法律法规之规定而尚未对华某履行法定职责,判决“甲县劳动和社会保障局在本判决生效之日起一个月内对华某提出的工伤认定申请作出是否工伤的认定”。该判决是完全正确的。
      纵观二审判决,其判决理由部分载明“上诉人甲县劳动和社会保障局基于被上诉人(即华某)的两次工伤认定申请,分别于2002年12月31日和2003年12月16日作出甲劳社〔2002〕44号《关于对华某要求工伤认定的复函》和甲劳社〔2003〕73号《关于华某要求工伤认定申请的复函》。该复函认定了相关的事实,并且认为被上诉人当时未按规定申报工伤认定,且被上诉人用工单位已不存在,上诉人无法调查,因而无法认定是否为工伤。被上诉人已依法将上述复函送达被上诉人。据此,上诉人对被上诉人要求工伤认定的申请已履行了法定职责。被上诉人诉请要求上诉人履行法定职责没有法律和事实依据。上诉人上诉理由成立,主张驳回被上诉人的诉讼请求应予支持,原判认定事实清楚,但适用法律错误。”不言而喻,二审判决的判决理由是于法无据的。首先,该判决未对本案进行案情分析、阐述事理,也未援引所适用法律法规之条款,更未阐述“原审判决”究竟如何“适用法律之错误”,而仅仅援引该《复函》中部分内容作为判决理由。其次,根据《中华人民共和国劳动法》第57条、《福建省企业职工工伤保险试行规定》第15条、《福建省劳动局关于贯彻〈福建省企业职工工伤保险试行规定〉若干问题的通知》第一条和《企业职工工伤保险试行办法》等规定,“申报工伤认定”不是企业职工而是企业的法定义务,又何来的“被上诉人(即华某)当时未按规定申报工伤认定”?华某发生工伤后至今尚未得到工伤认定,不是华某而是企业之过错,为何二审判决将该“过错”强加于华某(即被上诉人)?从而认定甲县劳动和社会保障局(即上诉人)已履行法定职责。再次,虽然甲县皱纹纸厂已变更为甲县东方纸业有限公司,虽然企业法定代表人已发生了变更,但是企业及其法定代表人的变更并不能变更华某工伤的客观事实,华某原用工单位的不存在并不能否定华某发生工伤的客观事实,况且华某发生工伤事故时的若干在场人至今仍然健在,这些目击证人完全能够证实华某发生工伤的客观事实。而甲县劳动和社会保障局(即上诉人)没有进行诸如调查事故发生时目击证人等行为,是导致作出“无法调查、无法认定”之结论的重要原因。最后,甲县劳动和社会保障局将仅仅具有行政机关信访答复函性质的《复函》送达华某,并非已履行法定职责。显然,二审法院由于未能正确适用上述法律法规之规定即“对工伤认定申请作出是工伤或者不是工伤的认定”,认定“上诉人对被上诉人要求工伤认定的申请已履行了法定职责”,而判决“撤销原判并驳回华某的诉讼请求”,属明显适用法律法规之错误,该判决是明显错误的。


(作者单位:福建正纬律师事务所)

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