加入收藏 | 设为首页 | 联系我们
关于下发福建省律师协会第十届专门委员会成员名单的通知
您的位置:首页 > 研究与探索    研究与探索
平潭综合实验区社会治理模式探讨
推荐给好友】 【字体: 】 【打印】 【关闭】 来源:福建君立律师事务所律师 翁齐斌

【内容摘要】: 《平潭综合实验区总规划》指出:加快平潭在经济、社会、行政管理等方面的体制机制改革创新;建立机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的管理体制和运作机制;深化行政管理体制改革,加快政府职能转变,构建服务型政府;开展社会管理综合改革试点,推进社会管理改革创新。但应当如何在平潭综合试验区建立创新型社会治理模式呢?本文对此进行了研究和探讨。
  【关键词】:平潭综合实验区 新型 社会治理 模式 创设 研究

前 言


  2011年11月,中国国家发展和改革委员会批准的《平潭综合实验区总规划》指出,平潭综合实验区的发展定位之一是建成“体制机制改革创新的示范区”、“加快平潭在经济、社会、行政管理等方面的体制机制改革创新”;同时指出:“按照精简、统一、效能的原则,健全平潭综合实验区管理机构,建立起机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的管理体制和运作机制”、“创新政府管理和服务方式。深化行政管理体制改革,加快政府职能转变,进一步强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,构建服务型政府。开展社会管理综合改革实点,推进社会管理改革创新,完善社会管理和服务体系,提高社会管理的科学化水平”。福建省党政领导人苏树林等人在关于建设平潭综合实验的规划方面也强调,平潭将采取海峡两岸“共同规划、共同经营、共同开发、共同管理、共同受益”的“五共同”合作模式,实行“放地、放权、放利”的措施,在平潭划定一些区域,由台湾市县或机构按照总体规划来进行开发或共同开发,在放地的区域内由台湾同胞进行管理,让到平潭来的台湾同胞、台企及与平潭合作的台湾的市县、机构获得实实在在的利益。
  笔者认为,“经济建设,制度先行”,因此,平潭综合实验区建设成败的关键应当是如何创设新型的社会治理模式!但是,应当如何创设创新的社会治理模式和制度 ?笔者认为,首先应当在《平潭综合实验区总规划》基本蓝图内、在吸收借鉴各地区和国家先进经验基础上,结合本地区地理、环境、人文、政策各方面具体情况,切实做到“先行先实”,创立新型社会治理模式的原则性导向制度,以让平潭综合实验区能在一张白纸上做好文章、设计好家园,以让投资者放心,让广大群众民众宽心。具体来说,笔者认为应当将以下各方面作为平潭综合实验区社会治理模式建设的原则性举措进行规划建设。
  一、简化政府设置,建立一级政府机制
  根据《平潭综合实验区总规划》,平潭综合实验区将依据海坛岛及其附属岛屿的自然地理特点,在主岛海坛岛内采取组团推进的方式,构建 “六区、十一组团”:
  1、中心商务区。位于海坛岛东中部,包括(1)潭城组团(现有城区)、(2)岚城组团、(3)竹屿组团等,布局发展两岸合作的高端商务、金融保险、行政办公、高尚居住及旅游服务设施,打造中部核心区。
  2、港口经贸区。位于海坛岛西南部和东部,包括(5)金井湾组团、(6)吉钓港组团、(7)澳前组团等,发展保税加工、保税物流、货运代理、转口贸易及港口物流业,建设商贸、海产品加工及台湾农产品交易中心。
  3、高新技术产业区。位于海坛岛北部的(8)中原组团,布局发展电子信息、新材料、新能源等战略性新兴产业,建设两岸高新技术产业基地和低碳科技应用示范基地。
  4、科技研发区。位于海坛岛西北部的(9)幸福洋组团,主要发展研发设计,建设两岸合作的产业技术研发及应用基地;探索建立两岸合作的集智能交通、智能生活、智能建筑等为一体的智能化示范新城区。
  5、文化教育区。位于海坛岛中北部的(10)平洋组团及周边地区,规划建设两岸教育合作园区;建设文化创意产业园、动漫游戏城,建成两岸高等教育、职业技术教育和文化创意产业合作示范基地。
  6、旅游休闲区。位于海坛岛东南部的(11)坛南湾组团及邻近岛礁,发展海上运动、养生保健等旅游休闲产业,建成国际知名的观光旅游休闲度假区。
  另外,在附属岛屿的屿头岛发展高端居住区、休闲度假区及海洋文物区,建设沉船博物馆和海底文物研究中心、沉船打捞技术研究中心;在大练岛发展特色船舶(含游艇)修造产业;在东庠岛发展海洋观光渔业;在草屿岛建设台湾海峡海上补给基地;在塘屿岛规划发展为高端度假区。
  根据上述区功能分区情况,平潭综合实验区实际上打破原来的县、乡镇、村等三级行政区划格局,完全从经济功能上定位平潭综合实验区的规划和发展格局。因此,笔者认为,从平潭综合实验区政府管理角度,应当简化政府级别和机构设置,完全取消原来的县、乡(镇)、村三级政府的多级政府建制,建立平潭综合实验区管委会、区人民政府一级党政机构。在实验区党政机关以下单位不设行政机构,由实验区党委、区政府统一处理全区各项行政事务。在实验区党委、区政府以下建立地方社区自治团体,具体的行政管理事项(包括乡公职人员的选举及罢免等)、财政管理、社会服务、教育文化环境卫生、交通观光、公共安全、公营事业的经营与管理等事项均由地方社区组织自己处理。通过这样“一级政府”的党政机构精简设置,可以避免多重行政、重复管理的情况,以起到加强效率、行政透明的作用。
  二、建立重点引导经济的“小政府、大社会”行政管理模式
  对于处于起步阶段的平潭综合实验区,在规划和研究社会治理模式时,首先应当做到切实转变政府观念,把政府权力逐渐从公共服务的一些领域撤出,建立“小政府、大社会”的政府管理模式,由“全能政府”向“好政府”、“强政府”方向转变。也就是说,政府及其部门要把适宜于社会组织行使的职能,委托或转移给社会组织,使社会组织处理部分管理社会公共服务的职能工作。因为,对于先行先试的平潭综合试验区,如果继续采用政府包管一切的行政管理模式,那完全难以适应试验建设和发展的需要,试验区政府应当从过多的社会服务管理工作中脱身出来,加强引导经济发展的作用,以促进经济有序和有特点发展。在日常工作中,试验区政府不应当进行直接或过度的干预经济工作,工作的重点主要应当在于引导经济秩序,对经济发展起一个带头和促进的作用。
  所以,实验区政府应当“简政放权”,大力培养发展和规范管理社会民间组织,加大政府职能转移力度向社会组织放权,让民间社会组织参与社会治理。当然,政府也应当通过道德操守、遵纪守法、关心社会群体和企业发展等方面建立起政府权威,避免因政府权威的丧失而引起社会管理混乱。
  三、建立民营化非营利性组织和法定机构参与社会治理的制度
  在政府设置简化、政府职能转变的同时,原来由政府包办的社会服务,需要有新的、更有效率的社会组织来承担,这必然产生对社会服务需求的巨大空间。因此,必须将原来由政府社会公共管理部门承担的工作,比如妇女、慈善工作等,转由社会民间组织来承担,必须建立民营化的非营利性组织来参与社会管理工作。多年来,香港、新加坡均通过由民间化的非营利组织参与社会管理的方式形成了一套成熟的社会治理机制,通过有效的社会服务,实现了有序的社会管理,政府完全依靠民间服务机构开办各类社会福利和社会服务事业,如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等,这些机构不仅可以收取较低的服务费用,而且还有机会得到政府的补助资金。这样,通过社会民间组织直接而有效的服务,即帮助了有需求的人,起到稳定社会的作用,同时又能够在申请政府购买服务的过程中,提升服务水平和组织能力。
  因此,为了在社会治理方面有所创新,必须将传统的收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务功能的单位改造成民间非营利性组织,加强对非营利性社会组织的培育、扶持和管理,建立政府与民间非营利性社会组织的有效沟通渠道,促进民间非营利组织的发展。通过这些民间非营利性组织的公益活动,使社会各阶层需要关爱的人接受了社会关爱,解决了政府无法解决的实际困难,缓解社会矛盾。这样,即有利于对社会的良好治理,也有利于促进政府管理方式的转变,以建立积极有效的社会治理机制。当然,作为社会公共服务非营利性组织特性之一是志愿性,它以服务和帮助有需要的人为根本目的,并以项目结果和资金效益为评估标准,因此,对社会公共服务非营利性组织进行民营化并不是由民间非营利性组织通过提供公共服务而赢利;非营利性组织如果通过民营化运作能够产生盈利时,也不能将盈余用于分红或者搞内部福利等,应当将盈余用来作为科研或增加设施,改善被服务人员待遇之用。
  另外,为了政府部门适当地调控市场、促进经济发展的需要,平潭综合实验区在创设社会治理模式时,应当在必要的时候,按照《平潭综合实验区总体规划》和国家法律、行政法规、地方法规、地方政府规章的规定,设立一些职能隶属政府但运行独立的社会机构来参与社会管理,并承担管理社会事务的责任。
  四、建立布局科学的自治社区组织,强化多位社会服务系统
  上述简化政府设置、建立一级党政机构设置制度后,势必产生综合实验区党政机关处理行政事务的强大压力,因此,为了化解这种压力,应当重新布局设立各区的社区组织。这些社区组织属于非营利性的公益组织建制,区别于事业单位或企业、公司。社区组织的具体组成人员必须打破政府公务员或所谓事业单位格局,通过社会招考合同制人员或由自愿者参与管理,但是,在政府机构简化设置的过渡期内,可由原来的县、乡镇、村级干部职工通过选拔、考核、转任取得上岗资格。通过在平潭综合实验区各个功能区内建立布局科学合理的社区组织的方式,可以建立起多位能动的社会服务体系,以方便政府和居民之间的沟通和协调,协助处理好各个社区的日常管理事务。
  同时,应当培育社区自治的力量,推进社区自治,建立自治性社区。随着改革开放的深入,我国大量的社会管理和服务职能由政府部门转移到社区,基层社区的工作范围进一步拓宽,服务功能也不断多元化和社会化。但是,在我国现有的社区中,居民自治功能难以发挥,社区的一些决策、监督机制流于形式,社区居民委员会仍然属于政府职能部门的延伸,社区组织的基层性、群众性和自治性无法充分体现。随着平潭综合实验区各功能区的划分和定位,不但必须打破原来设定的社会组织格局,建立符合功能区定位的社区组织,而且,必须建立起社区组织的自治性制度,赋予社区组织的高度自治性。通过直接选举和竞选的方式组织社区组织的管理机构,拓宽社区成员参与社区管理、表达意愿、反映问题的渠道和平台,建立社区组织直接选举制度、社区代表会制度,建立不同社会群体可以在社区代表会中拥有自己代表,协调各自利益、审议社区预算和决算、监督社区管理服务人员施政的制度,以确立社区组织的“平权式”治理结构。同时,应当进一步扩大社区组织与政府机构的联系,使社区组织在与政府相互交往和学习中,相互共享信息,减少分歧,增进合作,共同治理好社会。
  五、建立政府管理服务工作合同化制度
  在目前的世界性政府改革过程中,政府管理服务的合同化是公共服务市场化供应的一种基本工具和基本方向。政府管理服务合同化是指由政府确定某种公共服务项目的数理和质量标准,采用契约外包或招标的方式,发包给非营利性公共管理社会组织或发包给企业,承包方按照合同的要求提供服务,政府部门负责检查工作绩效和服务质量。政府管理服务合同化有多种方式,包括将政府管理服务通过招投标的方式外包给企业,或由承担政府公共管理的组织以合同的方式来承包提供服务等。当然,对于政府管理工作合同化方面主要涉及市场化水平均高的法定机构,如质量检验、法律援助、涉诉信访、民生服务、证照管理等。通过政府管理工作合同化,可以改进公共服务部门的原来人浮于事、不尽责服务的工作体制,提高公共管理工作的服务质量,同时,也可以克服因政府设置简化后所产生的政府工作人员不足的问题。
  六、建立完善的民众利益表达机制和善治、监督机制
  社会治理不是某一政府的单一行为,而是以协商、参与为机制和基础的互动过程。平潭综合实验区在规划社会治理模式时,必须充分考虑到在未来的试验区管理和建设过程中,社会群体和群体文化的多元性,各个社会群体、经济实体、基层组织和民众参与意识逐渐增强,民主化的呼求也将日益显现。因此,必须考虑到民众政治参与和利益表达的需求,建立完善和制度化的民众利益表达机制,否则,就可能容易引发各种各样的社会危机。笔者认为,除了加强对党政机关的监督管理机制外,应当通过以下方式建立完善的民从利益表达和善治、监督机制:
  1、强化社区组织和公益非营利组织的管理。建立社区组织的民主管理、直接选举、社区事务公开、民主监督、管理人员引退机制、问责制度等。
  2、建立和强华执政党直接联系群众机制。为了切实做到联系群众,化解群众难题,倾听群众声音,应当设立共产党管理领导在固定时间接见片区民众的制度,设定党员领导干部每月定期安排会见社区内民众,为民众解决各种实际困难。对于未能履行职责和未能切实反映、反馈群众诉求情况的党员干部,必须建立严格的惩处机制。
  3、在各个行政机构、社区管理单位、非营利性组织切实建立首问责任制。首问责任制在有些单位的建设比较规范,并取得很好的成效,比如在福建省的地税系统,但是,这个首问责任制应当推行并切实落实到各个公共管理、公益性机构。小到社区物业服务部门、大到综合实验区管理委员会都必须推行并切实落实首问责任制,遇有群众投诉事项,一经查实,必须给予相应的处理,做到真正从严管理公益、公共管理组织和党政机构,以切实化解社会矛盾。
  4、创建公开透明的权力运行机制。平潭综合实验区属于多种文化、多种社会制度背景的投资者或管理人员参与的多功能性改革开放区,涉及的人员可能来源世界各地。在这种情况和背景下,平潭综合实验区建设成败与否,与当地党政机关的自身管理和权力运行机制的建设分不开,平潭综合试验区作为先行先试的地区,应当创建公开和透明的权力运行机制。对此,笔者认为应当建立以下机制:政府官员每年财产申报机制、政府官员不得利用职权从事商业和投资活动的机制、政府官员不得收受礼品和接受请吃的机制、下属收受礼品必须上报机制、政府信息过完全公开机制(除了涉及国家安全的信息外)等等,以让权力真正在阳光下运行,真正做到权力的公开、透明。


结 语


  《平潭综合实验区总规划》赋予平潭综合实验区可以“先行先试,大胆创新”,其目标是成为“体制机制改革创新的示范区”,因此,对于平潭综合实验区社会治理创新性的建设只要不违反《宪法》应当都是可行的。无“先例”可循谓之“创新”,但是,创设社会治理“新的模式”首先必须以改变主政者的日常或思维定向为基础,必须让主政者抛弃旧有观念、抛弃自身利益杂念束缚,才能真正而“为之”。笔者在本文中的想法或建议一些是“读来已久”,一些是“常有所思”,现加以整理,权当对平潭综合实验区建设的挂念之想。但,对错大家自有分明,敬请批评和指正。
                                                                 

  〔原创性声明〕:作者郑重声明,本篇文章属于本人原创,绝无抄袭他人作品的行为,如有抄袭,本人愿意接受任何处理。——翁齐斌

  主要参考资料:
  1、2011年11月,中国国家发展和改革委员会《平潭综合实验区总规划》;国务院法制办公室《关于支持福建省加快海峡西岸经济区建设的意见》(国法〔2009〕62号)。
  2、珠海市社会科学界联合会 黄晓东: 《珠海政府治理创研究》,社会科学文献出版社,2012年4月第1版。
  3 、杨冠琼、蔡芸著:《公共治理创新研究》,经济管理出版社,2011年月10月第1版。
  4 、陈震宇:《现代澳门社会治理模式研究》,社会科学文献出版社,2011年10月第1版。
  5、张斌:《建立“小政府、大社会”社会治理模式》,《湖南日报》,2012年01月14日。

东方律师网  辽宁律师网   河南律师网   青海律师网   西部律师网   香港律师会   全国律师网   首都律师网   福州市律师协会   福建省直律师网   香港律师网   北大法律信息网   中国律师俱乐部   福建省司法厅   中国律师网  人民检察院案件信息公开网  
本网站所刊登的各种新闻、信息和专题专栏资料,均为福建律师协会版权所有, 未经协议授权,禁止下载使用。
Copyright © 2005-2005 www.fjlawyers.net All Rights Reserved. 本站由好迪网络提供技术支持
福建律师协会业务信箱:info@fjlawyers.net fjlsxh@126.com 联系电话:0591-87551410、87539941 传真:87539920
备案序号: 闽ICP备06000900号