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完善国家赔偿制度的若干思考
发布日期:2005-09-23 信息来源:管理员 作者:
    《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《赔偿法》)从一九九五年一月一日起颁布实施,这是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤,它与《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)一起构成民主与法制建设的核心之一。《赔偿法》的颁布,对保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关及其工作人员依法行使职权具有重要意义。我国《赔偿法》的出台,时间上虽然在世界发达国家之后,但由于它借鉴参考了世界各国已有的国家赔偿制度,吸取了外国有关赔偿理论的优秀成果,同时又充分注意了我国的实际情况,因而是一部比较先进的具有中国特色的国家赔偿法。
然而,我国《赔偿法》尚属首创,赔偿制度也刚刚建立,有一些问题目前在理论上还未达成一致。在这种情况下诞生的国家赔偿制度必然有其历史的局限性。我国《赔偿法》对国家赔偿的有关规定还是比较原则的,实际操作中不无困难。从实施效果来看也有令人遗憾之处,更多的人还在为自己所受到的伤害奔走呼号。显然,我国国家赔偿制度还存在很多问题,在很多方面都应当进行改进,使其得到进一步完善。
一、关于赔偿范围的完善问题
所谓国家赔偿是指国家机关和国家机关工作人员在执行职务过程中,违法行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,国家所应承担的赔偿责任。国家赔偿的范围包括两部分内容:一是国家承担赔偿责任的行为范围;二是承担赔偿责任的侵权损害范围。前者指国家对哪些行为予以赔偿,哪些行为可以免子赔偿或不赔。后者则指国家对哪类损害予以赔偿,对间接损害、精神损害是否赔偿。确定国家侵权行为的范围是许多国家赔偿立法的一项重要内容。多数国家是通过规定国家豁免范围确定赔偿范围的,国家豁免范围越大,赔偿范围就越小。它既是由各国法律传统、政法制度决定的,也是与其他法律已有规定相协调的结果,同时还夹杂着一些财政经济上的考虑,因而是相当复杂的。对损害赔偿范围而言,依损害内容分为财产损害和非财产损害,依损害的性质可以分为积极损害和消极损害,消极损害又包括可得利益损害与预期利益损害两类。国家对以上几种类型的损害是否均承担赔偿责任呢?各国做法不完全一致,均依照特别法和判例,在对损害事实加以分析的基础上确定。但总的方向是;不过分增加国家财政负担,充分保护受害人权益。也就是说无论是国家赔偿行为范围还是损害范围的确定都要体现国家赔偿制度规范国家机关行为、保护受害人合法权益的宗旨。围绕这一宗旨,世界各国赔偿立法的发展明显体现出国家赔偿责任范围不断扩张的趋势。
再观我国国家赔偿法,它将赔偿范围分为行政赔偿和司法赔偿两大类,在国家承担赔偿责任的行为范围上仅包括了侵犯人身权、财产权的行政赔偿和司法赔偿,而对立法赔偿、军事赔偿、行政机关内部惩戒行为的赔偿以及共有公共设施因设置或管理瑕疵而生的损害赔偿等均未作规定。以立法赔偿为例,很少有国家在法律中明确规定,对国家立法行为造成的损害不负赔偿责任,但在判例和习惯上均将立法行为排除在赔偿范围之外。如美国惯例上国家对上下议院立法行为造成的损害不负赔偿责任。在法国,国家对立法职能造成的损害承担赔偿责任以法律有明确规定为前提,如果法律未作规定,国家不负赔偿责任。虽然从众多国家的法制传统看,国家对议会立法职能原则上不负赔偿责任,但也规定了发生赔偿问题的情况,也就是说国家在特定情况下对立法是可以赔偿的,而且这也符合国家赔偿制度的宗旨和赔偿法的法律精神。立法赔偿条件应为;首先,该项立法行为已被确认为违宪或违法;其次,立法行为造成的损害对象是特定的,而不是普遍的;再次,立法中并没有排除赔偿的可能性;最后,在国家无过错时,损害必须达到相当严重的程度,受害人才能由于制定法律而遭受损害请求赔偿。同时还应当明确,国家为了保护重大利益而制定的法律不负赔偿责任,如制止物价上涨、保护公共卫生、应付紧急状态的法律。符合以上条件的立法是可以赔偿的,特别是行政机关制定法规、规章、决定、命令等行政立法行为,在给相对人造成损害后国家应当予以赔偿。而我国并无相关规定,这就需要立法机关在总结经验,分析我国具体情况的基础上尽快查找弊端,进一步完善《赔偿法》,以避免对违法行使职权的国家机关及其工作人员的惩戒行为无法可依,从而,保障受损公民、法人和其他组织的合法权益。
同时,在侵权损害赔偿范围方面,我国国家赔偿法采取了直接的物质性损失赔偿原则,即只赔偿实际利益损失和直接可得利益损失,而对间接损失和预期利益,一般不予赔偿。实际利益和可得利益损失包括财产的部分或全部丧失,财产外部变形、数量减少导致的价值降低或失去价值,财产的变质、破损导致的价值降低或失去价值;可得利益的丧失,如失去原本可取得的利息、利润,或其他收入等。预期利益是尚未具体确定的收益但依通常情形或已定计划、设备或其他特别事情,可以期待得到却因损害而丧失或妨碍得到的利益。实际生活中,由于直接损失往往伴随着间接损失,可得利益损失不仅表现在财产损害中,而且更多地表现在能力和资格损害中,例如,在吊销证照、责令停业、查封、冻结扣押财物等行政侵权行为中,所受损害与所失利益往往是相生相伴的。如果仅赔偿所受损害而置所失利益于不顾,显然是难以弥补受害人损失的,于理不公。
更令人遗憾的是损害赔偿范围中不包含精神损害赔偿。而我们认为有无精神赔偿的有关规定是衡量一个国家赔偿制度先进性的重要标准。我国《赔偿法》无论从“赔偿范围”还是“赔偿方式和计算标准”,都没有对精神损害作出可给予金钱赔偿的法律规定,只在该法第三十条规定了非财产性的救济措施,这应当说是立法上的一大缺陷。当然这与当时我国对于适用精神损害赔偿金在立法上及司法上认识与准备不足有关。由于《赔偿法》对于赔偿采用列举方式,其中没有规定精神损害赔偿金,故在审判实践中,对于此类案件当事人所提出的精神损害赔偿金的请求,大多以缺乏法律依据为由予以驳回。但这样的处理结果,与《赔偿法》的立法精神相违背,不符合民主政治的内在要求,不符合国际发展潮流,也不能对受害人进行有效救济,平复精神创伤。据北京市统计,国家赔偿法实施几年来,行政赔偿最高数额仅为5万元,绝大部分只有千元左右。这正如某学者说的“一些因冤案而倾家荡产、妻离子散的个案,最后只能得到少得可怜的赔偿,根本无法弥合受害人的创伤。”
总之,我国国家赔偿制度无论在行为范围还是在侵权损害范围上,均较为狭窄,不能与世界各国国家赔偿立法不断扩大赔偿范围的潮流相融,有待进一步拓宽,以更好的完善国家赔偿制度,使国家赔偿法最大限度的发挥应有作用。
二、关于赔偿程序的完善问题
《赔偿法》集中了所有法律中适用国家赔偿的有关规定,它既是一部实体法,也是一部程序法。而在实践中,《赔偿法》的实施并不尽人意,特别是在国家赔偿程序上表现尤为突出。公民要想真正获得国家赔偿仍有许多困难。加之,在我国,由于受行政复议、诉讼制度的影响,赔偿程序更为复杂。因此,如何借鉴有益的国外经验并结合目前我国实际,修改现行国家赔偿程序显得十分必要。
1、应取消赔偿义务机关“确认”在先程序
根据《赔偿法》第九条、第二十条的规定,无论是行政赔偿还是刑事赔偿,受害人的赔偿申请必须经过确认程序。也就是说,受害人的请求是否成立,要看赔偿义务机关是否承认自己有违法侵权行为,并进行书面确认,然后才可以进入实质性索赔程序。然而索赔事件和诸多的赔偿案件表明:这种“确认”在实际操作中是很难实现的。因为赔偿义务机关深知一旦他们确认自己的行为违法侵权,承认自己有过错,就必赔偿无疑。作为国家机关,它既要考虑到自身的整体形象,又要考虑到集体荣誉。一旦确认违法成立,不但执法者本人要受到惩处,整个集体都要受到影响,并且还要承担经济赔偿责任。因此,赔偿义务机关明知自己的行为违法也可能不自己确认,而且千方百计地找理由来规避法律,使受害人无法找到索赔之门,或者是采取置之不理的态度对待受害人的赔偿请求。如果按照《赔偿法》的规定必须先经确认程序,一旦赔偿义务机关不予确认就永远也进入不了诉讼程序,那么受害人要想得到国家赔偿是非常困难的。所以说,确认在先程序不利于真正实现国家赔偿,这种依法确认权应由赔偿委员会来行使,这样才能体现真正的“依法”确认。
但笔者认为,先行处理程序是必要的,取消“确认在先”只是取消赔偿义务机关的确认权。只要在第三者充当裁判人确认其行为是否违法的前提下进行先行处理即可。绝大多数国家均采用先行处理原则解决赔偿问题,该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。先行处理犹如一张过滤网,将行政机关能够自行解决的赔偿限制在行政机关内部,而不进入司法程序。一方面减少了法院诉源和讼累,减轻了法院在处理赔偿事件上的负担;另一方面又方便了当事人,使受害者可以不经过复杂繁琐的诉讼程序及时得到赔偿。
2、应完善赔偿委员会审理国家赔偿案件的程序
赔偿委员会审理国家赔偿案件程序是在《赔偿法》的基础上细化出的暂行规定,其审理程序存在许多与我国诉讼法相抵触的情形。从我国《诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的基本原则来看,都规定了实行合议、回避、公开审判和两审终审的制度,而只有《赔偿法》实行的是不公开审理、一审终审制,特别是立案程序。虽然这部法律是特别法,但它的宗旨是保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,而从赔偿委员会审理国家赔偿案件程序来看,受害人并不能真正体会到国家的立法精神,很难切实得到应有的赔偿。
首先,根据《人民法院赔偿委员会审理赔偿程序的暂行规定》第二条:“赔偿请求人依法向赔偿委员会申请作出赔偿决定的被侵权事项,应当先经过依法确认,根据《赔偿法》第二十条第二款的规定,被要求确认的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉,赔偿委员会不受理要求确认的申诉案件。”赔偿委员会的这项立案程序无形中给国家行政机关规避法律创造了有利条件。因为在实践中,有些具体行政行为明显违法,必须予以确认,如:再审改判无罪、原判刑罚已经执行的。而有些具体行政行为是否违法不明确,如:违法使用武器、器械造成公民身体受伤害或者是死亡,错误逮捕等。赔偿义务机关明知自己的行为已经侵犯受害人的合法权益应予赔偿,但对受害人的申请迟迟不予答复,就可能使受害人历经申诉,结果还是得不到确认。也就意味着不能立案,受害人始终不能进入实质性索赔程序,赔偿义务机关可能利用法律而规避法律。这时赔偿委员会对受害人来说形同虚设,可望而不可及。
其次,从审理程序来看,由于赔偿委员会审理国家赔偿案件依法不公开审理,而是分别向原、被告调取证据。这样的审理方式没有透明度。一些国家机关由于对确立国家赔偿制度的意义认识不到位,往往从部门、小集体利益出发,千方百计保护自身利益,作出不利于受害人的赔偿决定。而受害人由于缺乏法律意识、权利意识和有关法律知识,也不能主动、有力地保护自己的合法权益。再加之赔偿委员会的审理不公开,受害人和赔偿义务机关的证据不能当庭质证,受害人就明显处于劣势,很难得到公正审判。同时,无形中也剥夺了律师在国家赔偿案件中的作用。
3、应明确申诉程序
根据《赔偿法》第二十条第二款的规定:“赔偿请求人要求确认本法第十五、十六条规定情形之一的,被要求的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉。”此法条规定了申诉权,但却没有说明受理赔偿案件的申诉部门。因为申诉与复议不同,受理复议的部门非常明确,就是作出复议决定部门的上级部门,而申诉却是带有上访性质的,受害人想申诉,他可以到任何一个相关部门,如人大、检察院、政法委、赔偿义务机关的上级机关等。如此多的机关究竟应由谁受理,不仅受害人感到无从下手,部门之间也容易互相推诿。若这种情况发生,就可能永远也没有结论,无形中剥夺了受害人要求国家赔偿的权利,也就是说申诉直接关系到受害人能否得到国家赔偿,无人受理就不可能得到赔偿。因此我认为《赔偿法》应明确受理申诉的部门,避免受害人告状无门的现象发生。
另外,进行申诉还存在一个最后程序问题,即受害人申诉的最高级别部门。比如:区作为赔偿义务机关,那么受害人申诉到省级还是中央有关部门是最终程序呢?《赔偿法》应明确规定申诉级别,不能让受害人无休止的申诉下去。
当然,造成我国国家赔偿制度实行难、效果差现状的,还有一些制度外的原因,如:有关国家机关公职人员法律意识淡漠,缺乏为人民服务的精神,在赔偿案件发生时作为弱势一方的公民便很难获得应有赔偿。再如:我国法院难以做到独立审查政府行为并独立判处赔偿,法院在财政、人事等方面都严重地依赖各级政府。若法官的司法水平、职业道德再稍差一点,在国家赔偿案件中就更容易少一分司法公正。因此,制度外问题的解决,也是完善国家赔偿制度的一条重要途径,我们的国家机关工作人员应当加强为人民服务的观念,提高专业素质的同时不忘提高思想道德水平,时刻牢记应作人民公仆。与此同时,我们真正赋予法院对政府行为的审查权力。法院将一方面独立判断每一起纠纷,将正义送给每一个人,另一方面,法院也会在行使这种权力的过程中提高法官的选任标准和自己的司法水平。
综上所述,《赔偿法》的制定,国家赔偿制度的确定,是我国政治生活中的一件大事,是保护人权的重要体现。但就赔偿制度本身而言,很多方面是亟待具体明确,亟待完善的。同时,行政及司法环境也应当做相应的改善。内外兼治,定能使国家赔偿制度的实行得到令人民满意的效果,从而进一步提高政府威信并发展我国法制建设,促进依法治国方略顺利实施。
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