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海峡西岸涉台法律的现状、问题与对策
发布日期:2011-05-29 信息来源:管理员 作者:
海峡西岸经济区是以福建为主体,面对台湾,邻近港澳,范围涵盖台湾海峡西岸,包括浙江南部、广东北部和江西部分地区,与珠江三角洲和长江三角洲两个经济区衔接,依托沿海核心区福州、厦门、泉州、温州、汕头五大中心城市及其以五大中心城市为中心所形成的经济圈构筑地域分工明确、市场体系统一、经济联系紧密的对外开放、协调发展、全面繁荣的经济综合体。这并非一个依托地缘优势的常规经济合作区,而皆因它面对台湾,毗邻台湾海峡,地处海峡西岸,因而是一个肩任促进祖国统一大业历史使命的特殊地域经济综合体,因此海峡西岸经济区的建设有着重要的意义。《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》把“海西”计划列入整体规划之中。足见,“海西”计划的重大战略意义远远要高出福建省经济振兴、社会进步的地方区域视野,而是孕育着深厚的政治内涵和民族统一要求的。
      一、海峡西岸涉台法律的现状及问题
      (一)现状分析
      1.中央涉台立法。中央对台立法体现了中国最高权力机关和执行机关对涉台事务的高屋建瓴式的指导,具有权威性。
      第一,鼓励和保护台湾同胞的投资。1988年国务院制定了《关于鼓励台湾同胞投资的规定》,1994年全国人大常委会制定了《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》。中央立法保护台胞投资,考虑到的是近十年来台湾同胞来大陆投资的日益增多,促进了海峡两岸的经济贸易交流与发展。而部分台商对国家实行国有化存在疑虑,对立法保护具有强烈要求。因此为了保护台湾同胞的合法权益,保护和鼓励台湾地区的公司、企业、其他经济组织或者个人(以下简称台胞投资者)在其他省、自治区和直辖市(以下简称大陆)投资,特立法实施保护。
      第二,主要为规范两岸人员往来。1991年国务院制定了《中国公民往来台湾地区管理办法》。
      第三,是对台贸易管理,1993年外经贸部制定了《对台小额贸易管理办法》。
      第四,是涉台民事刑事案件审理,1988年最高人民法院发布了《关于人民法院处理涉台民事案件的几个法律问题》、《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》等司法解释。
      第五,是保护台湾同胞知识产权,国家版权局、专利局、工商局等部门先后制定了《关于出版台湾同胞作品版权问题的暂行规定》城关于受理台胞专利申请的通知》及受理台胞商标注册的规定。
      第六,是规范两岸直接通航,1990年国家民航总局制定《中国大陆与台湾间民用航空运输不定期飞行的申请和批准程序的暂行规定》等。
      2.地方涉台立法。众所周知的,台湾同胞中有近八成祖籍在福建。改革开放后,福建成为台湾同胞返乡大陆投资的首选地,因而福建与其他省份相比,其涉台立法无论在时间上、数量上还是效力上都走在全国的前列。早在1989年7月,面对两岸经贸合作的不断发展,福建省人大常委会和省人民政府就召开联席会议,专门就地方涉台立法工作进行研究,并确定了一批涉台立法项目。这些法规不仅为涉台交流提供了良好的法律环境,也为日后中央及其他省市立法起到了一定的借鉴作用。福建的涉台立法始于1990年,是全国涉台立法最早的省份,至今总共制定专项涉台地方性法规10项,就数量上看居于全国首位。从1990年至今,以福建省人大为立法核心的海西经济区,以确立地方性法规11项,总的来说,包括五个方面的内容:关心和保障台湾同胞的政治权益和人身权益;保护台湾同胞投资的合法权益,保障台湾同胞往来大陆的自由和便利;做好台湾学生、青少年来闽就学,增进文化交流;规范闽台渔工合作和台胞捐赠行为。
      (二)主要问题所在
      从上述内容可以看出,我国已有的涉台立法时问较早,往往散见于各种文件和行政法规之中,未形成相对完整的涉台法律制度体系。海西涉台立法较其他省市多,但从改革开放至今也只有l1项,不尽完善,也并不适应海峡西岸经济区建设“突出对台”的客观要求。
      1.地方倾向严重,缺乏中央整体法治主导。从整体上看,现有的涉台规范性法律文件以部门规章、地方性法规居多,而法律、行政法规层次的全国性规定较少。其实,在海西经济区发展战略的制定与实施过程中,存在着一个中央与地方关系及其权利与义务的法律界定问题。本文认为,中央政府的权利与义务主要应包括:与海西经济区发展有关的产业发展、国有企业的体制转型、财政税收、金融、对外贸易、劳动与就业、社会保障等政策与措施的统一制定权;涉及海西经济区的有关公共建设项目投资的决策与组织实施权;有关涉及海西经济区与其他地区协调发展的经济利益的冲突的协调权;对海西经济区经济与社会运行发展的监督权。地方政府的权利与义务主要应包括:贯彻与组织实施中央有关海西经济区统一政策与措施的权利与义务;根据中央统一政策,结合福建省当地实际情况,就本地区实施海西经济区发展战略的具体政策与措施的制定与组织实施的权利与义务;利用本地区的公共资源进行公共投资与建设的权利与义务;对本地区经济运行状况进行监督的权利与义务。而对于这种协调,存在一定程度上的政策失语和失范。
      2.现行涉台规范性法律法规的文件在数量上较少,没有形成一定的统一体系。在国家法规一体化之前,涉台法律事务的法律调整一般是以国家现行的法律体系为主体依据的,涉台立法只是其中的一个组成部分。从立法实践看,一般是在该领域的法律关系呈相对特殊、稳定和相当规模的现实基础后,才适时地以法律法规的形式加以调整。因而,这种情况必然造成诸多口径不一的地方性法规在法律效力识别上的模糊不清,造成无所适从。
      3.现有涉台规范性法律文件主要是调整涉台经贸投资领域,且大部分是持积极鼓励、充分保护和适当管理的原则。这也就突出了法律对经济行为的保护、促进和成全的契约内涵。不过,这恰恰是涉台立法的一些问题所在。虽然法律有保护促进经济发展的义务,但是考虑到台湾的特殊性质,立法工作需要对两岸的经贸互动和管理体制进行谨慎严格的确定和划分。本文认为,涉台法律首要的是对区域经济涵义及我国区域经济划分的法律界定;二是对区域经济立法形式及其决策程序的规定;三是对于区域经济管理体制的规定;四是规定区域经济管理中中央与地方的职责与权限的划分;五是有关区域经济管理基本制度的规定;六是有关跨地区区域经济合作主体地位、权利与义务及其实现形式的基本规定;七是区域经济发展中所涉及的法律责任的规定。针对海西经济发展区域的特殊经济性质和政治意义,涉台立法需要在保护经济发展的基础上对相关细则进行有条件的规范。涉台立法具有很强的政治性,从政策统一性的内在要求考虑,无论是中央立法还是地方立法,都以对台方针政策为指导,涉台立法表现为稳妥、谨慎的特点。因而,不加节制的凸显对台商对内地经贸投资的充分鼓励和优惠,不利于保证其内在政策上的谨慎性。
      二、海峡西岸涉台法律建设的对策
      (一)突出闽台区域特色,促进对台经贸的保护
      针对海峡西岸经济区在发展两岸关系中的发展地位和主要瓶颈,以及台湾同胞在投资贸易方面亟需解决的问题,才能把握住涉台立法的重点和难点。闽台关系的利好现状和经济上有效的互补,只要双方扬长避短,互通有无,就能大大提高海峡西岸经济区的竞争力。有统计数据显示,闽台合作后的竞争力指数明显增大了。要抓住这一机遇,通过完善涉台立法,推动闽台合作,增强竞争力。同时应当考虑在对于目前已有的区域经济政策与经济法进行统一整合的基础上,实行综合调整的法律模式对区域经济进行全面的法律调整,其立法条件自然成熟,自然能够符合当前区域经济发展对于区域经济法律调整的需求。就“海西经济区”而言,根据我国经济法的理论研究与实践经验,我国经济法对于“海西经济区”的特殊职能效力与作用集中体现在这两个方面:首先是通过赋予国家与地方制定的国民经济与社会发展计划之法律效力,保证“海西经济区”发展战略的制定与实施有中长期规划、有具体计划、有目的的进行;其次是从经济法律制度的角度,通过对于国家和地方针对“海西经济区”战略实施所制定的产业、财政税收、金融、劳动就业与社会保障、对外经贸等政策的法律化,明确其相关的权利、义务与责任,以实现“海西经济区”的发展目标。由于有关“海西经济区”战略的制定与实施,是在其他区域经济与社会发展(以西部大开发为参照)战略制定与实施的基础上进行的,有关区域经济与社会发展所涉及的法律问题,实际上具有一脉相承的内容。在此,建议中央以及福建地方人大、政府在制定“海西经济区”的相关法律法规的同时,重点借鉴其他区域经济发展的立法理论与实践经验。
      (二)法制创新是根本
      由于两岸关系受错综复杂的国际关系和台湾内部政局的影响,波动很大,且海峡西岸经济区又是新生事物,独特的经济特区孤本,其设定的法律制度应与中国改革开放的先行经济特区一样,具有一定的探索意味。在实行单向如一制的政治体制前提下,拥有立法权的地方国家权力机关如何进行创新性立法这方面,也的确有很多空间可以挖掘。法制创新,归根结底是改革、发展创新思路的法制化。法制创新才能为经济社会提供拓展发展空间的公平争议的制度环境,并通过法律把涉台立法优势转化为发展经济的优势。从海峡西岸经济区的现状和发展需要出发,创造性地研究解决经济社会发展中的突出问题,制定出具有创新意义、有地方特色的法律法规和规章制度,为海峡西岸经济区的改革、发展和稳定提供法律保障,塑造一个具有投资吸引力的法制环境。当前影响法制建设质量的原因是多方面的,但关键是思想解放、开拓创新的制度环境和人文环境不够成体系,地方立法受限较多(对于这种经济特区而言)。本文却以为,涉台法律只要不违背宪法法律、权威行政法规的基本原则,就应当理解为符合国家法制统一的原则,就应当进行更为充分的创新探索,只有这样,才能大大拓展海峡西岸经济区涉台立法的空间。
      (三)突破福建法制建设的省际限制
      虽然“海西经济区”是以福建为主体,其经济区的健康有序发展得益于福建省的宏观经济质量,但是海峡西岸毕竟是一个跨省的经济区域,尤其是含有“涉台”内容。为了实现海峡西岸经济区建设的目的,福建省所制定的法律法规的内容既要符合中央的法律原则与有关精神,又要超越大陆对台政策的内容,降低商品与服务贸易自由化、相互投资自由化、经贸活动便利化、要素流动自由化以及经济技术合作开发标准,更好的吸收来自台湾的资金、技术、人才。当前关键要在经贸自由化与便利化以及市场准人方面有所突破。总之,在海峡西岸经济区建设中,必须充分认识到“涉台”的标签重要性,认识到制定适当的法律法规的关键意义,且应该尽量消除和减少相互间的各种贸易和非贸易壁垒,实行经贸活动自由化与便利化的相关措施。另外,应当提供比中央对台经济措施更直接、更能够实现优惠的条件,从而更好地整合利用闽台各自优势和特殊联系,加快各自经济的发展,实现海峡西岸经济区的经济繁荣和持续高速发展。

(作者单位:福建闽荣律师事务所)

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