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案例评析

案例评析

略论行政诉讼原告资格的证明标准
发布日期:2008-03-27 信息来源:管理员 作者:
      案例:原告林某等八人系原莆田市区涵江某乡农机站招聘的职工,该单位系与国家财政没有经费往来的全民事业单位。1985年11月该站通过向职工集资15万元,申请贷款10万元设立了“莆田市某饲料厂”,经济性质为集体经济,人员与乡站“一套人马二块牌子”。1989年饲料厂因经营不善倒闭,乡站对其财产及债务只接管不清算。1991年8月12日乡站又因向莆田市某化建公司借款11万元而将其接管的饲料厂的部分厂房典当给化建公司,典期5年。
      1993年10月乡站被涵江区政府撤销,合并到涵江区农机站。区站因没有经济能力对原告林某等乡站、饲料厂下岗职工进行安置,遂提出:“某农机化服务中心”,资金由林某等下岗职工自筹;自筹资金用于赎回被化建公司典当的房屋、归还原饲料厂所欠的征地费用。该方案经主管部门同意后,区站与林某等八人于1997年7月签订协议,内容与方案基本相同。协议签订后,林某等人斥资11万元赎回房屋并投入经营使用,同时还清某征地费用。
      因房屋升值,2002年区站突然以5年租期届满为由,向林某等人讨回房屋。林某等以房屋系向区站购买为由拒绝归还。于是,区站与林某等人就赎回房屋的产权归属问题发生争议。区站以产权界定为借口,提请涵江区国资局进行产权界定。区国资局则于2002年7月作出涵国资(2002)36号《关于对区农机站固定资产性质进行确认的通知》,确认保尾76号房产(即争议房屋)属国有资产。
      这个文件没有确认争议房屋是属于区站的,但确认争议房屋不是林某的。这实质上是以行政权代替司法权的越权行为。这样,林某等人与区站之间的民事纠纷转化为与区国资局间的行政争议。林某等人到法院起诉后,原告主体资格成为一个问题。本案最终认定林某等没有原告主体资格,理由是:“原告没有有效证据证实对讼争房屋的所有权。”根据这个理由,若林某等有有效证据证实拥有讼争房屋的所有权,,,那么其合法权益就受被诉具体行行为侵害,原告就有诉权。因此,原告资格问题实质上就是证明标准问题,从法院的角度讲就是审查标准问题。

      一、原告资格的概念

      原告与原告资格是二个不同的概念。原告是诉讼地位的称谓,而原告资格是特定主体成为原告所应具备的法定条件。原告资格是指认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。根据行政诉讼法第41条的规定,提起诉讼的条件有4个,而原告资格只是其中之一。第41条第一款第(一)项对原告资格的几个必备要素作了完整的规定,显然是关于原告资格的规定。并且原告资格的有无是衡量原告地位合法性的依据,原告未必都有原告资格。

      二、原告资格证明标准的争议

      证明标准,又称证明规格,是指特定的待证事实需要什么级别的证据,或者说何种可信度的证据来证明。比如,刑事诉讼法规定的证明标准是证据确实充分,或者说排除合理怀疑。民事诉讼法规定的证明标准是高度盖然性。行政诉讼法规定的证明标准是主要证据确凿。但是,这些证明标准都是针对案件实体方面而言,至于程序方面的证明标准又是如何,三大程序法都没有明文规定。同样,原告主体资格的证明标准如何,目前尚没有法律或司法解释的明文规定。目前在法学界存有三种观点:1、“形式说”,又称“主观说”,指原告只要有形式上的证据证明其合法权益被具体行政行为侵犯的可能性就应承认其主体资格,其合法权益是否确实被具体行政行为侵犯则在所不问。其理由是,根据行政诉讼法第41条第一款第(一)项规定,原告合法权益被具体行政行为侵犯只是“原告认为”。2、“实质说”,又称“客观说”,指原告必须有实质上的证据证明其合法权益确实被具体行政行为侵犯才具有主体资格。理由是,《最高院关于执行〈行政诉讼法》若干问题的解释》第六节是关于审理与判决的解释,其中第44条第一款第(二)项将起诉人无原告诉讼主体资格列为裁定驳回起诉范围,而“审理与判决”是对案件的实质审查,既然起诉人经实质审查后可以被认定无原告诉讼主体资格,即被否定原告资格,那么原告要保持其诉讼主体资格就必须有实质上的证据证明其合法权益确实被具体行政行为侵犯。3、“折衷说”,又称“阶段说”,指原告在起诉阶段只要有形式上的证据证明其合法权益被具体行政行为侵犯的可能性就有原告主体资格,而在审理阶段则必须有实质上的证据证明其合法权益确实被具体行政行为侵犯方有原告主体资格。此说为实践中的通说。那么,以上三种说法,哪一种说法较为可行呢?我们有必要从原告资格的待证事实方面作一番剖析。

      三、原告资格的待证事实及其特征

      根据原告资格的基本内涵,原告资格的待证事实及其特征有以下三个方面:
      (一)身份的证明。
      公民的范围有我国公民、外国公民、无国籍人和国籍不明人等。法人就是指具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。其他组织是指不具备法人资格的社会组织。以上三种待证事实涉及身份问题。身份的有无是决定诉讼程序能否启动、能否持续的问题,法官有权在诉讼的任何阶段给予审查。因此,关于原告身份的证明必须用实质上的证据。
      (二)原告的合法权益被具体行政行为侵犯。
      权益是指权利和利益。权利是为法律明文规定的权利或约定俗成的权利(被冠以“权利”之名的利益),那些尚未被冠以权利之名而又纳入法律保护范围的利益,则属于合法利益。在实践中,有一个很容易使人混淆的概念是反射性利益。所谓的反射性利益是指两个主体之间因为各自拥有的物在物理上的客观联系而产生的利益关系。比如,甲因为其住宅与乙医院距离较近而产生的就医便利的利益,这种利益不是法律赋予的,而是事实带来的。如果甲以政府决定对乙医院进行拆迁,侵犯其合法权益为由提起行政诉讼,那么甲就没有诉权,因为反射性利益在我国大陆是不列入受案范围的。当然,台湾法律也允许特定条件下的反射性利益可以列入受案范围。
      可见,原告所诉的案由是权利、利益,抑或是反射性利益,立案时不一定能够马上分清。由于权利、利益、反射性利益的界定是关系到诉讼标的是否具有可诉性的问题,因此,如果立案时没有分清那么审判阶段仍需查清并作出处理。也就是说,“权益”的审查必须贯穿整个诉讼过程,从立案阶段到审理阶段,原告都必须举证证实。由此看来,原告关于所谓权益的证明应当有实质上的证据。
      侵犯是指具体行政行为给原告的合法权益产生不良影响。一个被诉具体行政行为不管是合法的还是违法的,都将给原告产生不良影响。因此,具体行政行为是否侵犯原告合法权益属案件实体审查问题,原告合法权益是否确实受侵犯,仅仅关系到原告能不能胜诉的问题,而不能作为认定主体资格有无的依据。以原告林某等人诉区国资局不服产权界定一案为例,林某等人如果有足够的证据证明拥有被界定房产的所有权,那么被诉具体行政行为显然侵犯其合法权益,因而将面临被判决撤销的危险。如果原告林某等人没有证据证实其合法权益受侵犯,因而没有诉权这个理论是正确的,那么势必可以推出这么一个结论:行政诉讼的审判结果无非是要么判决撤销被诉具体行政行为,要么驳回原告起诉这二种。因为,被诉具体行政行为要么侵犯原告合法权益,要么不侵犯原告合法权益。而根据司法解释,行政诉讼的审判结果还有维持判决、履行判决,变更判决、驳回原告诉讼请求判决、确认判决等五大类。确认判决还包括确认违法或无效的判决和确认合法或有效的判决两类。所以,就原告林某等人诉区国资局一案而言,如果法院经审理认为原告没有有效证据证实拥有讼争房屋的产权,尽管被诉具体行政行为被法院认为没有侵犯原告合法权益,也仅仅意味着原告起诉的理由不成立,法院可以考虑驳回原告的诉讼请求,但绝不能否认其原告资格。值得顺便一提的是,财产归属的确认属于民事诉讼审查范围,被诉行政机关无权确定,行政审判庭也无权裁判,所以针对此案,行政审判庭只能以被诉具体行政行为越权为由,作出确认被诉具体行政行为无效的判决,从而让讼争房产归属回归到争议状态,同时也为民事审判庭的审理留有余地。
      (三)原告是认为具体行政行为侵犯自己合法权益的人。
      诉权具有专属性,原告不能为维护他人的合法权益而提起诉讼,除非法律另有明文规定,如原告因死亡而导致原告资格的法定转移。其次,我国法律也尚未确立公益诉讼制度,所以原告也不能为维护公共利益而提起诉讼。一句话,原告只能为维护自己的合法权益而诉讼。现在,争议的问题在于,对于“自己”的证明是不是也应当有实质上的证据予以证实?司法实践中经常出现的一种情况是,法院在对案件审理后也发现被诉具体行政行为违法,但所侵犯的对象不是原告,这时往往会裁定驳回原告起诉,这在不服发放房产证的诉讼案件中是经常发生的。笔者认为,这种做法是错误的,经不起检验的。第一,被诉具体行政行为侵犯的是不是原告自己的合法权益,从原告资格角度讲,只需“原告认为”就行,不是“法院认为”。第二,被诉具体行政行为侵犯的是不是原告自己的合法权益,这是行政违法事实的构成问题,即属案件实体问题。如果法院没有经过开庭审理并作出判决,何从知道被诉具体行政行为侵犯的是不是原告自己的合法权益?第三,在这一个问题上,如果采用从“原告认为”转化为“法院认为”的说法,同样会犯了“要么撤销,要么驳回起诉”的逻辑错误。因为,被诉具体行政行为要么侵犯原告自己的合法权益,要么不是侵犯原告自己的合法权益。
      当然,如果根据原告的证据,从形式上就可以看出被诉具体行政行为不是侵犯原告自己的合法权益,那么对原告提起的诉讼就不应给予受理,即使受理也应驳回起诉。比如,甲在起诉状中诉称的事实是房管部门将其父亲的房屋确权登记给乙。或者说,甲诉称的事实虽然是房管部门将其自己的房屋确权登记给乙,但所出示证实其产权的证据却是其父亲与开发商签订的买卖合同。那么,在上述二种情况下,原告均没有主体资格,因为,原告所诉的事实是否属实,出示的证据是否被采信都无法推出原告自己合法权益受侵犯的可能性,诉讼程序的启动没有任何意义。再比如,如果甲诉称的事实是自己房屋被房管部门违法确权登记给第三人,然后又出示相关的初步证据证实,但法院经审查认为,原告的证据并不充分,这时仍应赋于原告主体资格。
      诉讼法上的合法权益是指公民、法人或其他组织依法享有的权利以及因此而获得的利益。合法是相对于违法而言,没有合法就没有所谓的违法,没有违法也就没有所谓的合法。从行政法律关系的角度讲,行政机关与相对人之间的利益是对立的,如果具体行政行为合法,那就不存在相对人合法权益被侵犯,具体行政行为违法才可能侵犯原告合法的权益。所以,被诉具体行政行为侵犯的是不是原告合法权益,必须建立在对被诉具体行政行为合法性的审查之上。而法院对被诉具体行政行为合法性的审查又必须通过判决给予体现。由此可见,被诉具体行政行为侵犯的是不是原告合法的权益,也与原告有无诉讼主体资格无关。

      四、结论

      综上笔者认为,原告资格的证明标准应采用“形式谈”。关于被诉具体行政行为是否侵犯原告权益,侵犯的是不是原告自己的权益,以及侵犯的是不是原告合法的权益,应当采用形式标准,原告只须提供形式上的证据证明其可能性,法院不能以证据不足或证据不予采信为由否认原告主体资格。但同时还应作两点补充:原告身份的证明应当采用实质标准,贯穿诉讼全过程。被诉具体行政行为侵犯的是原告的何种权益,应当采用实质标准,不管是起诉阶段还是审理阶段,原告都必须提供有效的证据证实。

(作者单位:福建众益律师事务所)

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