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海西现代农业建设中土地流转的法律思考
发布日期:2010-03-07 信息来源:管理员 作者:杨仁江

       一、发展现代农业是加快海西建设的重要内容
       国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》出台后,海西建设进入了一个难得的机遇期和发展期,该意见第十二节提出在海西“大力发展现代农业”,要“加快转变农业发展方式,促进农业结构优化升级,构建现代农业产业体系”,要“大力发展畜牧业、园艺业、林竹产业、水产业等优势产业”,要“大力发展品牌农业,支持培育一批农产品加工示范园区、示范企业和示范项目,扶持壮大农业产业化龙头企业”,要“加强闽台农业合作,推进农产品出口加工基地建设”,要“加强农业基础设施建设,提高土地产出率、资源利用率”等等,该意见勾勒出一幅海西现代农业的蓝图,令人振奋和向往。
       福建在建设海西经济区中居主体地位。福建属于亚热带海洋气候,雨量充沛,阳光充足,空气湿润,闽东南全年无霜,闽西北有霜期短,发展现代农业有得天独厚的条件,闽西北还有森林覆盖率高(居全国第一)的优势,地处闽北的南平市将自己定位于“海西绿色腹地”,闽北的“绿”除了森林资源外,茶叶、烟叶、竹笋、菌菇、柑果亦在全国前列,尤其是茶业在福建已形成了南安溪(铁观音)、北武夷(岩茶)的世界品牌。但福建多数地区地处山区,耕地相对分散,也给粮食生产和机械化作业带来一定的困难。
       另一方面,随着福建工业、物流业的迅速崛起,大批农业劳动力向第二、第三产业转移,农民在土地上的收入比重在逐渐降低。又随着城市化进程的快速推进,大批农民离土离乡,进城生活、工作,随着科技的进步,生产力的发展,农业的生产方式也在发生着大的变革,这就要求必须在农村优化土地资源配置,积极推进土地集约化、规模化、科学化经营,才能为发展现代农业打好基础,因此如何推进农村土地承包经营权的合法有序流转,以适应建设现代农业的需要的问题就摆在海西人的面前。
       二、探索适合海西现代农业建设的土地流转特有的方式
       《农村土地承包法》第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”,依据该条款的规定,根据海西农村的特点,在“其他方式”上做好文章,探索最佳土地流转形式以适应发展现代农业的需要是实践科学发展观的必然。
现代农业需要相对大量集中的农业用地,用以适度规模化经营,笔者认为有以下几种土地流转形式较为适宜发展海西现代农业。
       (一)集中返包再转包,即以村民小组或行政村为单位,农户将从集体承包的土地(部分或全部)返包给组集体或村集体,由集体将集中返包的土地再转包给农业产业投资商,由投资商对集中的土地进行农业产业化经营,并向该集体统一支付有偿土地使用费,该集体再根据农户返包土地的数量、等级分配土地收益。这种流转形式为农业投资商所欢迎,其长处有三:一是投资商无需和农户直接发生关系,避免了投资商向一家一户集中土地带来的困扰和麻烦;二是可以发挥农民集体的优势,突出农民集体在现代农业建设中的组织优势;三是能实现农民土地利益的公开化、公平化。
       这种土地流转方式适合在较大规模土地生产经营、高新农示产业园区、农业示范区等,在用这种流转方式时要注意避免违背土地流转自愿原则。
       (二)股份合作制,俗称股田制。农户将土地承包经营权作价入股,组建农业专业合作社,农户的土地一经入股,在入股期间就只享有收益权而不享有支配权,由合作社统一经营,合作社可以实行股权和经营权分离,即土地股东享有固定的或有浮动比率的分红权,合作社经营者确保土地股东的分红,并对股东对外承担风险的前提下享有经营收益权,这种土地流转形式用于一般规模的土地经营,也较适合用于茶山、果山、林地、花卉苗木基地、副食品加工基地的土地规模经营。
       (三)土地承包经营权出租,即农户将土地经营权出租给大户、专业户、农业(含林业)生产型公司经营,农户直接从承租人手中收取租金。土地经营权出租具有灵活、快捷、简便的特点,这种流转形式多适用于小规模土地经营,但小规模经营投资商亦有发展壮大的规划,且有些农业项目,特别是林业项目有投资时间长、投资回报回收慢的特点,不少农业投资经营商和组织需要长期承租,为此土地租赁经营的法定期限成为投资商们十分关心的问题,《合同法》第114条规定租赁期限不得超过二十年,超过二十年的,超过部分无效,但很多长线投资的农林项目在二十年之内难见成效或无法收回成本多尚不能取得投资回报,还有一些工业原材料的基地项目,二十年的租期也不能满足其可持续发展的需要,另外时下兴起的农业生态旅游观光项目也需要较长时期的经营期限,这些都要求突破二十年的租赁期限限制。
       笔者认为依据农村土地承包法的有关规定,土地租赁经营不受合同法关于租赁合同期限的制约,《农村土地承包法》第20条规定“耕地的承包期为三十年。林地的承包期为三十年至七十年。”同法第32条将土地承包经营权出租列为土地流转的一种方式,第33条第三项又规定“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”,据此,土地承包经营权采取出租形式的流转只要不超过“承包期的剩余期限”就应认定为有效,但这一法律推理即使正确也会带来争议,因此在实践中仍有慎重的必要。
       (四)土地承包经营权托管。农户因劳动力转移或进入设区市以下的城镇定居的可将土地委托农民集体或土地流转服务单位等组织管理,农户虽在农村但认为委托集体或土地流转服务单位等组织管理能取得更好的土地收益的,亦可实行托管。农民集体或有关单位可以用自身的优势将受托管的土地集中起来对外统一招商招标,以凝聚土地的规模效应。
       (五)土地的整合带来土地承包经营权的整合,高标准农田的建设和改造是发展现代农业的重要途径,也是建设基本农田最佳形式之一。可由农业投资商出资将农田分片进行高标准农田改造,建设高新农业示范区,改造完毕以后按农户的原承包土地数量比例确定承包土地的份额,在此基础上再由农业开发商转承包经营其改造好的农田进行规模经营,农户家庭的承包地是体现股额,再有具体方位,待原定的承包经营期届满后再重新分田,在此期间由农业开发商按比例支付给农户转包收益金。
       总之,还可用其他方式,但无论何种流转方式只要符合《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》的基本原则,有利于发展海西现代农业的都可以试,可以实践。
       三、“海西”农村土地流转应坚持的基本原则
       尽管中央给了“海西”较为特殊的政策层面和经济层面的支持,但在海西现代农业建设中的农村土地流转仍应坚持党和国家关于农村土地的政策法律。
一是毫不动摇的坚持家庭土地承包制度,无论土地经营权采取什么形式流转都必须确保农民的土地承包经营权长久不变,原来分给谁的承包地还是谁的,不因土地经营权的流转而改变。在土地经营权流转后形成了“三权”共存的局面,即土地所有权属于农民集体所有,土地承包经营权(即用益物权)属于农户家庭长久享有,在土地承包经营权经过流转后,土地经营利用权属于接受方持有,接受方有依据土地流转合同经营利用土地并取得收益的权利,同时也要承担向用益物权人支付土地使用费的义务。此外,国家对粮农的补贴仍属于原土地承包的家庭所有,不能因土地流转而改变。
       二是自愿、公平、合理的原则。首先,土地流转必须自愿,可以做工作但不能强迫。其次,土地流转接受方向土地承包经营权人支付的使用费要公平,不能有的户标准高有的户标准低。再次,土地使用费数额的确定要合理,使用费过低了会损害农民利益,也会使土地经营权流转带来障碍,使用费过高了又会损害土地集中后的接受方的利益,不利于农业的产业化升级。
       三是适度规模经营原则。党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在提倡和鼓励土地承包经营权流转的同时强调“适度规模经营”,其要义在于土地集中经营的规模要有一定的限度,不是越大越好,而要根据情况以适宜为原则。
       四是土地流转各方的守信原则和法律保障原则,规模农业有投入大、期限长、收效慢的特点,如当事人背信就有可能损害另一方或关联方的权益,这也就需要当事方在签订和履行土地流转合同的过程中都能接受法律的规范和调整,需要有制约失信行为的合同措施。
       四、土地经营权流转亟待解决的几个问题
       从福建省农村的一些情况看有以下几个因素,妨碍着土地经营承包权的流转,影响着现代农业建设的发展。
       一是相当一些地方农村的干部群众(包括一些乡镇干部)对中央的农村土地政策法律理解偏差,对土地承包经营制度的要义不理解,以村民自治为由对土地实行“三年一小分,五年一大分”。《农村土地承包法》第27条第一款规定“承包期内,发包方不得调整承包地。”第二款只规定了对特殊情况下的个别农户可以调整,且规定了严格的程序。物权法第126条第二款规定“承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”,党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也规定农民的土地承包经营权长久不变。此外中办、国办还曾多次下文禁止随意分田,要“增人不增地,减人不减地”(即“生不加,死不减”),但一些农村干部群众无视上述规定,以情况变化,人口变化,以少数服从多数等理由违法分田,虽然每分一次田都会闹一次大的纠葛,但他们乐此不疲,坚持他们的做法,但凡有此类现象的地方无法实现土地的适度规模经营,也无法实现长期有序的经营,更无法进行集约性土地流转。
       解决这个问题的办法。一是要在农村干部群众中加强农村土地承包法律政策的宣传,从基层党组织和基层自治组织入手,坚决制止在农民的土地承包期内大范围调整土地的现象,另外要在司法审判和调解仲裁的活动中旗帜鲜明地反对这种行为,不能让迁就于所谓的“多数人”的意见。
       二是土地流转的保障机制尚未形成,虽然《农村土地承包法》对土地承包经营权流转作了规定,农业部亦出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》,但在实践中贯彻落实的并不好,农业行政主管部门,乡镇人民政府在这方面多处于不作为或不依法作为的情况,如土地流转登记制度很多地方都未执行,更谈不上指导监督管理,对于涉及土地承包经营权流转纠纷的处理也缺乏统一的认识,有的不分是非迁就不合理的多数人的意见,要解决这些问题关键还在于农业行政主管部门、基层和乡镇的作为和工作到位。
       三是土地流转的服务体系和市场体系亟待建立。海西经济区的跨越式发展带来了工业化和城市化程度的快速提高,也必然带来越来越多的农民在离乡离土后需流出土地经营权,而另一方面农业升级,农业产业化、农业现代化程度的快速提高也要求土地的集中、连片、整合。因此农村土地的大流转是新时期的必然趋势,因而建立特有的土地流转服务体系亦成为当务之需。除了政府层面的服务外,土地流转中介服务组织可以大有作为,包括律师的法律服务、技术人员的技术服务如测绘制图、交易机构的中介服务如登记耕地储量,提供信息,推介拟流转的土地,沟通土地流出方和接收方之间的联系等等。
       土地流转服务体系形成后,土地流转的市场体系的建立也就能水到渠成,这种市场应当是无形的、有序的、规范下的市场。
       五、律师在海西现代农业建设和农村土地流转中的作用
       现在的海西正面临着小农经济向现代大农业经济转型的时代,土地的分散经营向相对集中适度规模经营过渡是时代的需要,在这转型和过渡中必然发生生产力和生产关系的冲突,如何让农村的生产关系适应不断进步的生产力发展的需要是海西人面临的问题,作为通晓法律,又有着法律服务技术的律师有责任用自己的职能从微观的层面提供法律服务,律师可以从以下方面开展工作:为农村专业合作社起草修改章程,并提供构建现代企业组织体系方面的服务;为农业投资主体提供投资政策和防范风险方面的服务;为农民提供成片规模性土地流转起草、修改合同;为土地流转的双方选择最佳流转方式;担任农业行政主管部门、乡镇人民政府、农业投资主体或农民集体的法律顾问,指导帮助农村依法、有序做好土地流转;参与调处土地流转纠纷,代理土地流转纠纷的调解、仲裁、诉讼等,律师在海西现代农业建设中大有可为,也应当有所作为。

(作者单位:福建欣开元律师事务所)

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