今天是:

当前位置:

首页

>

业务研究

>

研究动态

研究动态

论环境损害
发布日期:2009-12-07 信息来源:管理员 作者:蔡文灿

      1999年3月24日,中国船舶原料供应福建有限公司所属“闽燃供2号”油轮,装载1千多吨燃料油从福建厦门港运往广东东莞沙田途中,在珠江口伶仃洋水域7号灯浮附近与台州市东海海运有限公司所属空载东海209号油轮发生碰撞,“闽燃供2号”轮油舱破损后沉没,造成珠海市部分水域及海岸带污染。事后,广东省海洋与水产厅向广州海事法院提起诉讼,要求中国船舶燃料供应福建有限公司(以下简称福建公司)和台州东海海运有限公司(以下简称台州公司)共同赔偿渔业资源损失1060万元,其中天然水产品直接经济损失265万元,天然渔业资源损失795万元。一审法院判决福建公司赔偿国家天然水产品直接经济损失265万元和利息,其他诉讼请求予以驳回。二审法院判决福建公司、台州公司各自赔偿海洋天然水产品直接经济损失和天然渔业资源损失742万元和318万元。
      从判决结果上看,一、二审在损害赔偿范围上分歧较大。两审法院在计算损失时,均是依据1969年《国际油污损害民事责任公约》的第1条第六款的规定,但却出现两种不同的处理意见,原因在于对公约第1条六款规定理解不同。该款称油污损害是指船身以外因污染而产生的灭失或损害,并没有提及具体范围,只是补充说明包括采取预防措施和其他措施造成的进一步灭失或损害。一审法院据此认为,中长期损失不属于油污损害的赔偿范围。而二审法院则认为,灭失是指物在实体上的消失,损害则是指毁损、损坏或者价值上的降低(直接损失),以及诸如因为排除或减少损失而付出的合理费用(间接损失)等。
该案判决上的巨大分歧深刻地反映出了目前环境污染损害赔偿的一大难题——损害赔偿范围的确定,而其深层的根源则是环境侵权客体方面的局限。环境污染大多会对客观的自然环境造成一定的损害,对此我们一般可以称之为环境损害。对于环境损害,诸多问题均存有疑问,笔者意图对其作一分析,以期抛砖引玉。
      一、传统侵权法律制度对环境损害的排斥
      (一)传统侵权客体的束缚
      损害是侵权责任构成要件之一,也是一切侵权责任的必备要件,正如法谚所云:“无损害,则无救济”。理论上,有学者认为,损害事实是一定的行为致使权利主体的人身权利、财产权利以及其他利益受到侵害,并造成财产利益和非财产利益的减少或者灭失的客观事实。损害“系指权利或利益受到侵害时所生之不利益。易言之,损害发生前之状态,与损害发生后之情形,两者比较,受害人所受之不利益,即为损害之所在”。也有学者认为,损害是指受害人因他人的加害行为或者准侵权行为而遭受的人身或财产方面的不利后果(事实上的损害),该不利后果为侵权责任法所认可,受害人一方就该不利后果可以获得侵权责任法上的救济(可救济的损害)。也有学者认为,“损害是一个极为广义的概念,其不仅包括损失、而且还包括侵害、伤害和妨碍等。无论是财产上或非财产上的不利益,亦不论该不利益是人的行为抑或自然事件所致,更无论其是现实的抑或未然的不利益,只要是确定发生的不利益,均应称之为损害。简言之,所有法律保护之权利和法益遭受不利益,均属于损害。”
      虽然学者们对损害的界定不甚一致,但均存在共通之处。其一,均认为损害是一种法律事实;其二,损害由两个要素构成,一是权利被侵害,二是权利被侵害而造成的利益受到损害的客观结果。损害事实必须完整地具备侵害客体和利益损害这两个要素,缺少其中任何一个要素,均不是侵权法意义上的损害。在损害的两个要素中,被侵害的权利是侵权行为的侵害客体。在传统的法律理念中,侵害客体包括人身权、财产权以及法律所保护的利益,即法益。因而主流学说认为,环境侵权作为一种特殊的民事侵权,其侵害客体也不外财产权、人身权和法定的利益。依据环境侵害对象的不同,环境污染损害包括财产损害和人身损害。财产损害是指因为环境污染造成他人财物的减少或毁损。人身损害是指环境污染侵犯人身权而给自然人人身带来的损害。一般而言,环境污染对人身权的侵害仅限于人格权,不涉及身份权;同时就人格权而言,也主要是针对自然人,对其他民事主体如法人或其他组织则难以触及。
      传统侵权责任仅以对财产或人身的侵害为发生根据,但环境污染行为造成的损害结果则不限于此,如对客观环境造成实际损害,即环境损害。实践中,环境污染对客观环境造成实际损害的情况比比皆是,但因造成环境损害而承担民事责任的情况则极为少见。其著例有如,中石油吉林石化分公司双苯厂“11·13”爆炸事故及松花江水污染事件。2005年11月13日,中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂(101厂)的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火,导致100吨苯类污染物进入松花江水体(含苯和硝基苯,属难溶于水的剧毒、致癌化学品),导致江水硝基苯和苯严重超标,形成了长达80公里的污染带,造成整个松花江流域严重生态环境破坏。事后,北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼,要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金,以恢复松花江流域的生态平衡,保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。黑龙江省高级人民法院以“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定”等为由拒绝接受本案。其后,再无任何原告对该公司提出单独的环境损害赔偿请求。
      由于我国目前尚无明确法律规定,环境损害的侵权责任没有法律依据,加之学理上传统侵权客体理论的束缚,因此环境损害是否需要承担责任,环境损害能否获得赔偿往往成为环境侵权民事赔偿的难题。
      (二)损害赔偿原则的局限
      一般认为,侵权损害赔偿原则可分为全部赔偿原则、限定赔偿原则、惩罚性赔偿原则、衡平原则。
全部赔偿原则是侵权损害赔偿的基本原则,指侵权行为加害人承担赔偿责任的大小,应当以行为所造成的实际财产损失的大小为依据,全部予以赔偿。易言之,就是赔偿以所造成的实际损害为限,损失多少,赔偿多少。也有人称之为同质赔偿原则,即一般情况下,损害赔偿的数额应以受害人的实际损失为准,不允许惩罚性措施的运用。
      限定赔偿原则,是指在特殊侵权行为的场合,如果实现全部赔偿,可能因赔偿数额过巨而使加害人不堪重负、影响加害人为了社会公众利益而进行经济活动,从而对加害人实行限额赔偿的一种赔偿原则。
      惩罚性赔偿原则,是指在特定的侵权法律关系中,受害人得到的赔偿数额大于其实际遭受的损害,从而达到对加害人进行惩罚的一种赔偿原则。
      衡平原则是指加害人对侵权事实的发生没有过错或者双方当事人对侵权事实的发生均无过错的情况下,应当由双方当事人公平合理地分担损失。
在环境侵权损害赔偿中,全部赔偿原则(同质赔偿原则)和限定赔偿原则是主要采用的原则。
由于环境问题的社会性,环境侵权损害赔偿受到一定的限制。污染损害往往造成巨大损失,加害人没有足够的赔偿能力,如一定要求其充分赔偿,则可能会导致企业的生产经营困难以至破产,于社会和受害人都不利。因此许多国家在法律中规定了环境侵权损害赔偿限额,将环境侵权损害赔偿责任限定在一定的额度内,以免在对受害人救济的同时严重伤害加害人。但是限定赔偿原则对于受害人来说显然是不公平的,对环境损害更是不利。
      全部赔偿原则是侵权损害赔偿的基本原则,同样,环境侵权中的民事责任承担亦遵循传统民法的同质赔偿原则。即使在专门的公害赔偿法的规定中也是如此。比如日本,1973年为弥补原来《关于公害健康被害救济的特别措施法》的不足,颁布了《公害健康被害补偿法》,受害者所能获得的赔偿范围大有扩展,包括疗养费、障碍补偿费、遗属补偿费、对遗属的一次性补偿金、儿童补偿津贴、疗养津贴、安葬费等七项费用。可这样的赔偿范围相对于环境民事侵权行为所造成的实际损害后果来说显然还不够充分。因为侵权法对环境民事侵权所造成的受害者的精神损害和环境权益损害等均未予以考虑。而且同质赔偿的范围显然是不包括环境损害的。可以说,在环境资源法中,同质赔偿原则显现出很大的局限性。其局限性主要体现在:第一,环境侵权加害人和受害人地位、实力不均衡,受害人权利无法得到及时、充分的救济。第二,在现有法律框架内,受害人仅能因财产和人身受损得到赔偿,精神损害和环境权益则得不到赔偿,更谈不上客观的环境损害。第三,同质赔偿原则无法充分的发挥环境侵权损害赔偿制度的损害填补功能和预防功能。
      正是因为同质赔偿原则具有很大的局限性,因此有学者建议在适用同质赔偿原则的前提下,应适当引入惩罚性赔偿原则,使加害者的损害行为得到法律彻底的纠正。持赞成观点的学者大都认为,惩罚性赔偿不但具有补偿功能,而且同时具备制裁和预防功能,能促使环境侵权的加害人主动地减少和避免环境侵权行为的产生。当然,惩罚性赔偿在环境侵权民事责任中的运用需符合一定的特殊要求,主要适用于两个层次,第一,加害人主观上有恶意;第二,由于环境侵权行为人的污染开发行为导致受害人财产权和人身权利受到损害外,又遭受精神损害和环境权益损害。当然,也有学者对此持反对意见,他们认为,赞成者的观点存在值得商榷的地方:第一,如何判断主观上是否存在恶意?环境法上正是基于环境侵权主观过错判断上的不易,为更好的保护受害人的权益,才采用无过错责任原则,惩罚性赔偿原则要求加害人存在恶意背离了立法初衷。第二,惩罚性赔偿与精神损害赔偿难以区分。第三,对环境权益的损害不属于环境侵权的范畴。因此他们主张在环境侵权民事赔偿制度中建立惩罚性赔偿制度的理由并不充分。笔者认为目前我国环境侵权民事赔偿制度中不宜引入惩罚性赔偿原则。理由如下:其一,诚如反对者所言,主观恶意难以断定;其二,“严格地说,惩罚性损害赔偿和精神损害赔偿是两个不同的概念,从法律上必须加以区分。惩罚性赔偿主要是制裁过错的行为,而精神损害赔偿则在于弥补受害人所遭受的精神损害。此外,惩罚性赔偿的适用并不以受害人实际遭受精神损害为前提,即使没有发生精神损害,也应负惩罚性赔偿责任。”况且环境侵权精神损害赔偿目前已有法律依据,不需要采用惩罚性赔偿原则。根据2001年3月10日起施行的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的规定,对生命权、健康权、身体权、人格尊严权、人身自由权等权利的侵害以及违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益的情形已纳入精神损害赔偿的范围。在污染致人身损害时,受害者或其家属可以以健康权、生命权受侵害为由要求精神损害赔偿;在环境侵权侵犯一般人格利益时可以以侵害行为违反社会公共利益、侵害一般人格利益为由要求精神损害赔偿。其三,惩罚性赔偿原则无法全面诠释环境损害民事责任的正当性,其正当性应从环境侵权客体方面展开。
      二、环境损害的正当性解析
      在现有的法律框架下,环境损害是否要承担民事责任没有任何法律依据。而究其根源,则在于理论上尚未建立支撑环境损害民事责任的理论基石,易言之,环境损害的法律正当性尚未确立。要确立环境损害的正当性,逻辑起点在于厘清造成环境损害的环境侵权行为侵害了何种法律权利——侵害客体。基于此,笔者以环境法学界主流的环境权理论和公共信托理论来剖析环境损害的侵害客体,从而确立支撑环境损害的理论基石。
      (一)环境权论
      不少学者认为,环境侵权的侵害客体应包括财产权、人身权和环境权。对于财产权和人身权,学界基本上没有异议,但在环境权方面,由于其内容、法律性质等在理论和法律实践中均存在较大争议,因此疑点和困难颇多。赞成者有的认为,环境权作为一项新型权利,可以同时从实体意义和程序意义两个方面来理解和把握环境权及其在环境保护、环境侵权救济中的重要性。在程序意义上,包括知情权、参与权和求偿权,主要表现为公法上的权利。而就实体意义而言,环境权具有公权和私权的双重性格。其中的通风权、采光权等,加害人和受害人容易确定,“私权性”最强,同时受公法(如建筑法、城乡规划法等)和私法的保护;清洁空气权,加害人和受害人往往均难以确定,“公权性”最强,仅受环境法等公法的保护;至于环境权中的其他“亚权利”,如清洁水权、宁静权、安稳权等,则介于以上两种类型之间,兼有公权和私权的性质。按民法上通说,侵权行为的客体仅以私法上的权益为限,对公权之侵害不构成侵权行为,因此具有私权和公权双重性格的环境权,特别是某些私权性质较强的环境权,也可以作为环境侵权的客体。有的认为,污染环境的损害事实应包括公民的环境权,这是一项新型权利,包括宁静权、清洁空气权、清洁水权、通风权、采光权等。
      也有学者另辟蹊径,提出侵害环境权的概念。他们认为,在绝大多数情况下,污染、破坏环境的行为仅侵犯他人的人身权、财产权,并不侵害环境权。环境侵权的客体仅包括人身权、财产权,不应包括环境权。有必要将侵害环境权从环境侵权中分离出来。他们进一步提出,环境侵权和侵害环境权具有不同之处,体现在:第一,救济方式不同,前者主要以民事诉讼方式救济,后者主要以公众参与方式救济;第二,行使权利的主体不同,前者是人身权、财产权遭受侵害的具体当事人,后者是不特定公众;第三,救济目的不同,前者为私益,后者为公益;第四,救济性质不同,前者是私法救济,后者是社会法救济;第五,救济的结果及其归属不同。前者一般是赔偿金,归原告所有,后者一般是恢复环境的经费,归公众所有。
      环境法学界一般将所有涉及环境的各种权利集合在一起,将其冠名为“环境权”,但至今尚未为环境权建立一个和谐统一的科学的权利体系。目前,环境权并没有在多数法治国家达到实有权利的阶段,甚至在很多国家还停留在应有权利阶段,包括我国。之所以如此,在于它所存在的缺陷是十分明显的,如它的概念模糊、主体不确定、范围不确定、无法具体化等等。在立法实践中,也因为它多被作为一项新的权利得到初步承认,还不是自身可以执行的条款。环境权的司法实践也是障碍重重。虽然很多学者试图将其确立为一项传统法律意义上的权利,但从现状来看,这种努力产生的效果并不明显。比如,有学者认为传统环境权理论在很多国家已趋没落。因此笔者以为,如果要以环境权理论来支撑环境损害,显然基石不够牢固,需另觅它途。
      (二)公共信托理论
      “公共信托”的概念源于罗马法,《查士丁尼法学纲要》指出:根据自然法,空气、流水、海洋及海岸为全人类共有。英国普通法根据这个概念形成了公共信托理论,认为国王是公共信托财产的受托人,拥有海洋底土及潮汐地,并为航运、商业和渔业的公共使用进行委托管理。美国的公共信托理论源于英国的普通法,它在环境保护领域的应用经历了一个逐步发展的过程:在第一阶段,公共信托理论主要适用于保护商业、航行和捕鱼的公共利益;从1960年代起,公共信托理论进入到一个新的发展时期,其范围扩大到公园土地、内陆湖泊、沼泽、野生动物、空气、水流等环境要素及其他自然资源;在1970年代,一些州的法律把公共信托理论的保护范围扩大到环境保护。例如,密执安州的《1970年环境保护法》的第202节把空气、水体和其他自然资源列入公共信托原则所保护的物质客体的范围,确认公民和其他法律主体有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。司法实践中,美国各类法院也有不少根据公共信托理论作出的涉及环境保护的判例。1970年代,美国的约瑟夫·萨克斯教授等学者根据环境保护的需要,对公共信托理论进行了改造,认为:大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害;共有人为了合理利用和保护共有财产,将其委托给国家保护和管理;国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系,作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护,即国家应该作为全体国民的受托人管理好环境;受托人如果滥用委托权,未经委托人同意处置此项财产,或由此而对委托人造成侵害,则应承担法律责任。美国学者的环境权理论正是以公共信托理论为基础而提出的,而立法和司法实践表明,相较环境权理论,公共信托理论在更大程度上得到广泛运用。
      根据公共信托理论,大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害。如果加害人的环境污染行为造成环境损害,就侵害了全体人民的“财产权”,加害人必须承担民事责任。美国《1980年综合环境反应、补偿与责任法》(《超级基金法》)所确立的环境损害民事责任也正是基于公共信托理论。因此笔者认为,以公共信托理论来构建环境损害的理论支撑更为妥当。进一步而言,以公共信托理论为指导原则来设置环境损害民事责任的具体制度具有更科学的合理性和可行性。
      三、环境损害民事责任制度设想
      考量他国以及国际立法实践,对环境损害民事责任作规定的国内法屈指可数,更多的是反应在国际法文件当中。目前国内法上直接规定环境损害必须承担民事责任的仅见于美国的《1980年综合环境反应补偿与责任法》,一般称为《超级基金法》(CERCCA)。该法第1条第6款规定:“损害”是指由于该法第9607(a)节或第9611(b)节规定的自然资源的损伤(injury)和灭失(loss)所造成的损害。该法建立了一种新的民事责任体制,根据该体制政府能够从“潜在的责任人”(PRPs)那里重新找回恢复环境的费用。该法规定的民事责任是对传统的民事责任侵权法的延伸,适用于自然资源和环境的损害,总统或任何州授权的代表可以“作为这种自然资源受托管理人”的公众代表身份回收损害赔偿费;回收的损害赔偿费用于恢复或更新被损害的自然资源。承担责任的范围即责任人应该承担的费用包括:联邦政府、州政府或印第安部落的符合国家意外事故计划的规定的消除(remove)和救助行动(remedial action)的费用;任何其他人花掉的符合国家意外事故计划的任何其他必需的反应费用;因自然资源的损伤(injury)、破坏(destruction)和灭失(loss)而承担的损害赔偿费,包括由于这种释放(release)所致自然资源的损伤、破坏和灭失的合理的评估费用;根据该法第9604节规定的有关健康评价或健康影响研究的费用。该法将对自然资源损害的民事责任确定为严格的(即不管行为是否有过错或过失)、有追溯力的(retroactivity)、连带的(joint)和复合的(several)民事责任。
      以公共信托理论为指导原则,借鉴国外成功的立法先例,我们提出我国环境损害民事责任制度的立法设想。
      按环境要素的法律性质,我们可以将环境要素分为传统法律上的财产和非传统法律上的财产。比如土地、森林、水体、野生动植物资源等,它们属于能为人力实际控制或支配的物质,是传统法律意义上的物或者财产。另外,比如大气、阳光、环境的生态功能、美学价值等,则属于人力不能控制或支配的物,非传统法律意义上的物或财产。根据公共信托理论,这些非传统法律意义上的物或财产可以作为全体人民的“公共财产”。我们以这种划分来构建环境损害民事责任的基本制度框架。
      按照我国现有相关法律,土地、森林、水体、野生动植物资源等传统法律意义上的财产属于国家所有或集体所有,如果环境侵权加害人对其造成损害,作为财产所有人的国家或集体经济组织可以提起侵权之诉。比如上文“闽燃供2”轮海洋环境污染案中,两被告均认为原告广东省海洋与水产厅不具有诉讼主体资格,对此一审法院作了详细的说明。法院认为,中华人民共和国领海内的海洋资源属于中华人民共和国所有、各级人民政府作为国家在特定区域的代表,在其辖区内负有维护国家资源所有权的权利与义务。另外根据《中华人民共和国渔业法》以及粤府办〔1994〕6号文件的规定,广东省海洋与水产厅是广东省人民政府主管全省海洋综合管理与水产工作的职能部门,有负责海域、海岸带自然资源的资产化管理、负责海洋生态环境保护、维护国家海洋权益的职责。可见,本案原告是在代表国家提起损害赔偿之诉。如果国家怠于行使权利,不对环境损害加害人提起侵权之诉,公民个人或者环保团体有权提起环境民事公益诉讼,直接起诉环境损害的加害人。
      对于大气、阳光、环境的生态功能、美学价值等全体人民的“公共财产”,共有人将其委托给国家保护和管理。因此,当环境损害加害人对“公共财产”造成损害时,国家有权提起诉讼要求加害人承担民事责任。如果国家怠于行使权利,公民个人或者环保团体同样有权提起环境民事公益诉讼。
环境损害民事责任适用严格责任原则,当然应有不可抗力、战争行为、第三方行为等免责条件。
在责任形式上,有赔偿损失,恢复原状,停止侵害等。可以借鉴《欧盟环境责任指令》的规定,要求加害人采取预防和补救措施,并承担由此产生的所有费用。在环境损害的赔偿范围上,采取全部赔偿原则,同时采纳《国际油污损害民事责任公约》等相关国际法文件的合理范围限定,即“对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿,应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”。

(作者单位:福建义全律师事务所)

【字体: 打印 【浏览:90次】

Copyright@2018 All Rights Reserved 主办单位©福建省律师协会

地址:福建省福州市八一七北路190号闽星楼5层 邮编:350001

电话:(0591)87551410 传真:(0591)87539920 邮箱:fjlsxh@126.com

闽ICP备18019307号   闽公网安备 35010202000201号 

技术支持:海峡四度 网站访问统计量:564994次

  • 扫一扫访问官网
  • 关注微信公众号