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两岸行政处罚制度比较探析
发布日期:2013-01-21 信息来源:管理员 作者:
内容提要:本文通过对大陆和台湾行政处罚制度的比较,分析了两岸行政处罚制度的相同点和不同点,以及台湾行政处罚制度的先进性,对大陆行政处罚制度的完善提出一些立法建议。
  关键词:两岸 行政处罚 比较

  行政处罚是国家法律责任制度(包括刑事责任、民事责任、行政责任)的重要组成部分,是行政机关依法行政的手段之一。大陆和台湾的政府为了有效地行使行政管理职权,保障法律的贯彻执行,都需要有行政处罚手段。1996年3月17日,大陆颁布了《中华人民共和国行政处罚法》,该法共八章64条,从1996年10月1日起开始实施。2005年2月5日,台湾颁布了《行政罚法》,该法共46条,从2006年2月5日起开始实施。
  目前,大陆行政处罚的制度主要包括《行政处罚法》、《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)及各部门规章、各地地方政府法规规章等组成。台湾行政处罚的制度主要包括《行政罚法》,在行政处罚程序上部分按《行政程序法》来执行。
  一、两岸行政处罚制度的共同点
  从立法的目的来看,两岸行政处罚立法的目的均是为了规范行政机关的行政处罚行为、保障和监督行政机关有效实施行政管理、加强廉政建设、维护社会秩序和公共利益,保护行政相对人即公民、法人和其他组织的合法权益。
  从立法的结构来看,两岸行政处罚制度均包括行政处罚的种类、管辖、程序等方面,符合一般行政处罚的特征和构成要件。
  二、两岸行政处罚制度的不同点
  (一)行政处罚种类的不同。大陆行政处罚的种类包括:警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律、行政法规规定的其他行政处罚等七种,即采取列举加概括的方式规定,未穷尽行政处罚之种类。台湾行政处罚的种类包括受罚锾、没入或其他种类行政处罚。其他种类行政罚又可分为限制或禁止行为之处分,剥夺或消灭资格权利之处分、影响名誉之处分、警告性处分等四种。台湾行政处罚制度还规定“但其他法律有特别规定者,从其规定”,说明法律可以创设行政处罚种类。两者相比较来看,无论现行的行政处罚种类如何规定,在立法上法律均可以创设新的行政处罚种类,使行政管理不断适用日异月新的社会发展需要。但是,台湾的行政处罚种类比大陆的更加丰富,规定得也更加详细。比如,台湾规定了限制或禁止行为之处分,可以命令停工或停止使用,禁止制造、禁止贩卖、禁止申请等禁止为一定行为之处分;再如,影响名誉之处分,可以分布姓名或名称、公布照片或其他类似之处分。所不同的是,具体到个案,“强制拆除”在大陆不属于行政处罚规定,国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复称:根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。《行政强制法》第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。因此,强制拆除在大陆属于行政强制措施,而不是行政处罚。而在台湾,根据《行政罚法》第2条第二项规定,强制拆除属于剥夺或消灭资格、权利之处分的一种。
  (二)行政处罚适用地域范围及管辖不同。在适用地域范围方面,大陆行政处罚仅限于大陆范围,不针对地理范围以外的其他领域,比如航空器等。而台湾行政处罚,不仅仅针对台湾地区内,还可以适用台湾地区外台湾船舰、航空器或依法得由台湾管辖权之区域内违法行政法上义务者。当然,违反行政法上义务之行为和结果,只有一种即行为或结果发生在台湾地区,均可认为在台湾地区内违反行政法上义务,两者相比较,台湾行政处罚适用的地域范围更广。在管辖方面,两者也有不同之处。大陆行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖,台湾行政处罚由行为地、结果地、行为人之住所、居所或营业所、事务所或公务所所在地之主管机关管辖。涉及船舰、航空器的,还可以有船舰或航空器本籍地、出发地、最初停泊地或降落地、可见台湾地区的行政处罚管辖更加灵活、更加方便。在管辖争议的解决问题上,大陆行政处罚法规定的较为原则,报请共同的上一级行政机关指定管辖,至于如何指定、依据什么原则来指定。而台湾行政处罚制度在这方面规定的较为详细和具体,其一、发生管辖争议,由处理在先机关管辖;其二、不能区分先后者,由各机关协议确定;其三、不能协议或有统一管辖之必要的,由其共同上级机关指定管辖;其四、在实体上,两个机关的行政处罚还要遵循两个原则,原则一、数机关均有管辖者,由法定罚锾最高之主管机关管辖;原则二、各主管机关分别裁处应受没入或其他种类行政罚的,但其处罚种类相同者,如从一重处罚已足以达到行政目的者,不得重复裁处。
  (三)行政处罚的原则不同。大陆行政处罚制度的原则包括处罚与教育相结合、依法、公正公开三大原则。台湾行政处罚原则没有明确规定,散见在法条之中,概括起来包括:无过错不处罚,不知法可减免、从旧兼从轻。首先,规定了违反行政法上义务之行为非出于故意或过失者,不予处罚。通俗地说,从主观过错方面分析,如果客观上违反了行政法上的义务,但行为人在主观上并不存在故意或过失,则不能予以处罚;其次,不知者不为过的应用。台湾行政处罚制度规定,不得因不知法规而免除行政处罚责任,但按其情节得减轻或免除其处罚。大陆民间有一种说法“知法犯法,罪加一等”,反过来说“不知犯而犯法,可减轻处罚”,至少不得加重处罚。不知法可减免责任,相对于知法犯法加重处罚来说,具有一定的合理性,但也会有负面影响,一是促使民众不愿意学法,因为学习了法律才会触犯法律,无法得到减免处罚;二是如何判断知法犯法,具有一定的难度,不便于操作。虽然,我们可以推定公务人员、受到高等教育人员等“知晓法律”,但也不能一概从身分或职业判断一个人是否具有法律素养。
  (四)行政处罚的适用对象有所区别。对未满14周岁的未成年人违法行为者,不予处罚,这一点大陆和台湾的规定相同。但是,但对于那些已经年满14周岁以上不满18周岁的违法行为者,两者有点差别,大陆规定“从轻或减轻行政处罚”,而台湾规定“得减轻处罚”,显然台湾地区对未成年人保护的力度更大。大陆区分间歇性精神病人和非间歇性精神病人两种,非间歇性精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时不予处罚,间歇性精神病人可予以处罚;台湾区分按其民事行为能力两种,对于那些限制民事行为能力人(行为时因精神障碍或其他心智缺陷,致其辩识行为违法或依其辩识而行为之能力显著减低者)减轻处罚,无民事行为能力人(行为时因精神障碍或其他心智缺陷,致不能辩识行为违法或欠缺依其辩识而行为之能力)不予处罚。相比较而言,台湾方面关于特殊群体的行政处罚不仅仅限于精神病人,还包括智障、又聋又哑的残疾人等各类人士,范围更广。
  (五)行政处罚的从轻、减轻、免除及幅度规定不同。两岸对未成年人及限制民事行为能力人违法行政法义务时,均规定可以减轻行政处罚。除此之外,大陆行政处罚制度规定了其他四种应当依法从轻或减轻处罚的情形,主动消除或者减轻违法行为危害后果的、受他人胁迫有违法行为的、配合行政机关查处违法行为有立功表现的,其他依法从轻或者减轻行政处罚的,但大陆却未对从轻或减轻行政处罚的具体幅度作出规定。行政处罚法第二十七条第二款规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。台湾行政处罚制度中没有从轻处罚的规定,只有减轻或免除处罚的规定,具体包括:不知法规者、防卫行为过当者、避险行为过当者,得减轻或免除其处罚。台湾行政处罚还对减轻、免除、加重的幅度作出了限制。减轻处罚时,裁处之罚锾不得逾法定罚锾最高额之二分之一,亦不得低于法定罚锾最低额之二分之一;同时有免除处罚之规定者,不得逾法定罚锾最高额之三分之一,亦不得低于法定罚锾最低额之三分之一。违反行政法上义务应受法定最高额新台币三千元以下罚锾之处罚,其情节轻微,认以不处罚为适当者,得免予处罚,这一点相对于大陆的规定更为具体。
  (六)同一违法行为违反数个法律行为之处罚不同。大陆的行政处罚法第二十四条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。台湾的行政罚法第24条规定,一行为违反数个行政法上义务规定而应处罚锾者,依法定罚锾额最高之规定裁处。但裁处之额度,不得低于各该规定之罚锾最低额。前项违反行政法上义务行为,除应处罚锾外,另有没入或其他种类行政罚之处罚者,得依该规定并为裁处。但其处罚种类相同,如从一重处罚已足以达成行政目的者,不得重复裁处。一行为违反社会秩序维护法及其他行政法上义务规定而应受处罚,如已裁处拘留者,不再受罚锾之处罚。相比之下,两者有一个共同点,也就是同一违法行为若违反数个行政法义务,只能给予一次罚款,不得给予两次以上罚款;不同之处在于,大陆对于只能处以的一次罚款,未作出从高或从低的具体规范,而台湾地区却作出了较为具体的幅度限制,只能就高不就低。此外,台湾的行政处罚只能在行政拘留和行政罚款之中两者选一、已受拘留者,不再受罚锾处罚。同一种类处罚,如从一重处罚已足以达成行政目的,不得重复裁决,这样有利于行政机关滥用行政处罚权。
  (七)行政处罚时效不同。大陆的行政处罚制度规定,违法行为在二年内未被发现,不再给予行政处罚,但法律另有规定的除外。台湾的行政处罚制度规定,行政罚之裁处权,因三年期间之经过而消灭。相比之下,大陆的行政处罚时效短于台湾;从操作方面来看,大陆方面要求是违法行为“未被发现”,难以操作,没有规定时效的中断和中止制度;而台湾方面要求是“经过而消灭”,除非符合时效中止的条件,裁处权时效因天灾、事变或依法律规定不能开始或进行裁处时停止其进行,自停止原因消灭之翌日起,与停止前已经过之期间一并计算,这一点有点类似于大陆的诉讼时效中止制度。
  (八)行政处罚的程序不同。在行政处罚的程序上,大陆方面规定了简易程序、一般程序和听证程序三个方面内容,而台湾方面并未区分简易程序和一般程序,但也规定了听证程序。同样对于现行违反行政法义务者,台湾方面要求执法者必须采取四条处置措施:即时制止其行为、制作书面纪录、为保全证据之措施、确认其身分。大陆方面也有类似规定,行政机关实施行政处罚时应责令当事人改正或者限期改正违法行为,相当于制止其违法行为;行政机关在调查或者进行检查时,应当制作笔录;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,可以先行登记保存,并在七日内及时作出处理决定,相当于保全证据;但大陆方面未对违法行为者的身份进行确认这一独立程序。台湾地区的行政处罚制度还侧重于对没收物品或证据保全方面作出详细的扣留规定,体现了尊重公民或组织的私有财产保护。
  (九)当事人申辩及异议救济不同。两岸在行政处罚告知方面,大陆方面要求行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利;台湾方面,也要求执行职务之人员,告知行政相对人其所违法之法规,相比之下,大陆方面告知的内容比台湾方面较多,除了法律依据之外,还要告知行政处罚的事实和理由。在听取当事人陈述或申辩方面,两岸的行政处罚制度均有规定,大陆方面规定:行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。台湾方面规定:行政机关于裁处前,应给予受处罚者陈述意见之机会。但有如情况急迫、大量制作同种类之裁决等七种情形之一者,可以例外。相比之下,大陆方面关于行政机关不得因当事人申辩而加重处罚的规定,有利于解除当事人申辩的心理负担;而台湾方面规定了部分行政处罚,不适用听取陈述意见或听取申辩,具有一定的现实意义,两岸在立法方面均具有优势或特色,各有千秋。
  (十)行政处罚之听证程序不同。大陆方面行政处罚制度专节规定了听证程序,台湾方面在听证方面也只有一条规定,两者相比较,具有以下几个方面不同:1、适用对象不同。大陆方面听证要求是“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前”,应当告知当事人有要求举行听证的权利,台湾方面采取列举加排除的方式予以规定,行政机关为第二条第一款及第二款之裁处前,应依受处罚者之申请,举行听证。但有下列情形之一者,不在此限。第二条第一款如限制或停止营业、吊扣证照等限制或禁止行为之处分、第二款如撤销或废止许可或登记、吊销证照等剥夺或消灭资格、权利之处分,在听证方面排除第42条无需给予受处罚者陈述意见之机会的七种情形、影响自由或权利之内容及程度显属轻微、通知受处罚者陈述意见而未于期限内陈述意见三种情形,相比之下,大陆方面规定明确,易于操作;台湾方面规定范围较广,也不失具有可操作性,排除三种情形使听证工作适应于行政管理之需要,更具有灵活性;2、听证公告。大陆方面只要求通知当事人举行听证的时间和地点,而台湾方面要求通知当事人和其他已知利害关系人,必要时并公告之,公告要求登载于政府公报或以其他适当方式公告之。3、预备听证制度。大陆方面并未有预备听证的制度,而台湾方面可以举行预备听证,为了使听证顺利进行。4、听证主持人不同。大陆方面要求听证主持人是由行政机关指定的非本案调查人员,而台湾方面却是行政机关首长或指定人员为主持人,必要时得由律师、相关专业人员或其他熟谙法令之人员在场协助,不要求回避。5、听证会程序不一。大陆方面,要求调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;后由当事人申辩和质证。而台湾方面,却由主持人说明事件之主要内容,后由当事人陈述意见、提出证据,对对方人员发问。主持人可以调查取证、通知证人到场、可以组织再次听证等,相比之下,台湾方面的听证有点类似于大陆的法庭调查及辩论,对查明案件事实确有帮助。
  三、台湾行政处罚制度于大陆行政处罚制度的创新
  除了前文分析以外,相对于大陆行政处罚制度而言,台湾行政处罚制度还在以下四个方面还有独特之处:
  (一)不作为行政处罚之适用。台湾行政处罚制度规定,对于违反行政法上义务事实之发生,依法有防止之义务,能防止而不防止者,与因积极行为发生事实者同。而在大陆,并未有不作为违反行政法义务而受处罚的相关规定。在现实生活中,那些具有防止义务的不履行防止义务,其产生的实际危害后果及社会后果不比违法者轻,故对那些不作为者处以行政处罚是必要的。
  (二)职务行为行政处罚及例外。台湾行政处罚制度规定,依法律规定以及所属上级公务员职务命令的行为,不予处罚。但明知职务命令违法,而未依法定程序向该上级公务员陈述意见者,不在此限。大陆行政处罚制度没有类似规定,《公务员法》第五十四条规定,公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。这里所说的责任,未明确列明是行政处分,还是行政处罚,或是其他法律责任,责任不明确。
  (三)共同违法行为之行政处罚。台湾行政处罚制度规定,故意共同实施违反行政法上义务之行为者,依其行为情节之轻重,分别处罚之。参照大陆的刑事共同犯罪法理,共同犯罪也应根据被告人共同犯罪中的作用而予以刑事处罚,在行政处罚中,若有共同违法行为的情形,根据其在共同行为中的情节作为不同的处罚,是有必要的。大陆《治安管理处罚法》第十七条规定,共同违反治安管理的,根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用,分别处罚。但是,在大陆行政处罚法并未有相关规定。
  (四)违法所得的追缴及追征问题。台湾行政处罚制度规定,行为人对于转移违法所得,可以没收出让的违法所得;造成需要没收的财物价值减少的,可以没收相当于减少部分的价款。这些规定对于违法行为者,为逃避处罚而变卖、损毁或处分应当没收的物品,可以追究受买人或出卖人的责任,对于追缴不足部分,可予以追征,加大了对违法者的处罚力度。
  四、大陆行政处罚制度的缺陷及立法建议
  大陆行政处罚法自1996年10月起实施至今,已经将近16年,在实施过程中,也发现了一些立法上的缺陷。如,简易程序中执法人员与案件的证人相混同,执法人员既是案件的处理人,同时也是案件的证人;没有赋予所有受处罚人听证的权利,也没有规定当事人或者其代理律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料;行政行为的“推定有效”原则(又称“效力先定”原则)与行政处罚法定原则相冲突等等。
  就台湾地区在行政处罚上的优点,建议大陆在行政处罚法修订时考虑以下几点修订建议:
  (一)增加行政处罚种类。可以借鉴台湾的立法经验,增中“限制或禁止行为之处分”和“影响名誉之处分”。在台湾,影响名誉之处分,即公布姓名或名称、公布照片或其他类似之处分,属于其他种类的行政处罚。笔者认为,在现阶段大陆居民诚信缺失的情况下,采取公布姓名或照片的办法,可以有力地减少交通违法行为。比如,违章停车、闯红灯、超速行驶、无证驾驶、未戴安全头盔驾驶摩托车等交通违法行为,目前的行政处罚措施大部分只有罚款和扣分两种,但是罚款对于那些有经济能力的人士来说,起不到相应的警戒作用;扣分又可以借用他人的驾驶证来扣分,也达不到相应的处罚效果。若采取影响名誉的处分措施,可以将交通违法者的名字、相片及交通工具和交通违法行为等照片公布于众,任何人均可以上网查询,这种处罚措施在未处理之前不能删除公布的名字和照片,接受处罚后仍然可以保留一年至二年的公布期间,以达到处罚的效果。如此一来,那些要在商场开拓业务的个体户、私营业主,官二代等有钱有势人员,为不影响其美誉,不得不在交通违法方面有所顾忌,不敢随意违反交通法规。
  (二)扩大行政处罚管辖范围。建议将行政处罚的管辖由行为发生地扩大到行为地、结果地、行为人住所地和居住地管辖,方便当事人参与行政处罚,节约行政管理成本。笔者曾经遇见到一个治安案件,两个北京人来福建发展业务,由于两人在同一地区发展同一业务时发生冲突,一人将另一人打成轻微伤,受伤的人回北京治疗,另一个也回北京作业务。如果根据目前的大陆行政处罚法规定,该起治安案件只能由福建的公安机关处理,但由于处理案件的成本较高,两人均不愿意回福建处理该事,这个案件就不了了之。假如,如果能以行为人所在地管辖的,北京警方就有权处理该案,这无论对于两个当事人来说,还是执法机关而言,都可以节省处理治安案件的成本。
  (三)“一事不二罚”的完善。大陆行政处罚制度规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚,至于要给予以哪一种幅度的罚款没有规定,行政机关可以选择较轻的处罚,也可以选择较重的处罚。而在台湾行政处罚制度中,一行为违反数个行政法上义务而应处罚锾,数机关均有管辖权的,由法定罚锾最高之主管机关管辖。因此,为加在违法成本,建议在一事不二罚方面,明确规定由较高或最高处罚机关来处理,避免执法人为上的避重就轻。
  (四)规范罚款的行政处罚行为。台湾行政处罚制度规定,对违法者处以行政罚款,应考虑行为的影响、应受处罚程度、违法所得数额、受处罚者的经济能力等因素,对于那些违法所得超过法定罚款最高额者,可以在违法所得范围内酌量加重处罚,这些规定既可以使那些违法者无利可图,又照顾到那些经济困难的违法者,体现行政执行的人性化。相比之下,大陆行政罚款的幅度较大,执法者自由裁量权过大,选择性执法成普遍化,也未考虑违法所得和被处罚者的经济承受能力,确有需要改进或完善之处。比如,《治安管理处罚法》第六十七条规定,引诱、容留、介绍他人卖淫的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。公安机关从在五千元以下可以任意处罚。又如,《道路运输条例》第六十四条规定,违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。从法条可以看出,不管违法所得是10元,还是1万元,均可处以3至10万元罚款,罚款的幅度范围过大,也未考虑被处罚者的经济承受能力。
  (五)完善陈述申辩的行政处罚程序。大陆行政处罚制度要求,在一般程序中,行政机关在作出行政处罚决定之前,未依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述和申辩,行政处罚决定不能成立。而目前司法实践中,对于在那些高速公路上超速驾驶的车主,处以50元以上的罚款,只凭监控探头抓拍的相片或录像作为处罚的依据,既未制作相应的调查笔录,也听取被处罚人的陈述和申辩,按规定这种处罚不能成立。而依台湾罚法规定,大量作成同种类之裁处,可不给予处罚者陈述意见之机会。若借鉴他山之石,可规定违章停车、超速驾驶等依相片、视频等视听资料作为交通违法行为处罚依据的,或者其他几种特殊情形的,可无需听取被处罚者的陈述和申辩,有利于完善行政处罚中的陈述和申辩程序。
  综上,通过两岸就行政处罚制度的比较,发现两岸行政处罚的优劣点,以及台湾地区行政处罚制度对完善大陆行政处罚制度的借鉴意义。

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