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BOT模式在水务行业的应用与发展
发布日期:2013-10-22 信息来源:管理员 作者:
内容提要:BOT作为一种相对简单而典型的特许经营项目融资模式,在市政公共行业有广泛运用。当前我国环保行业发展迅速,而水务行业近年来也越来越受到政府与社会的关注,市场化进程刻不容缓。本文以BOT模式在污水处理厂的运用为例,简要介绍了BOT模式的整个运作流程并针对污水处理厂的特殊之处阐述了应当注意的重要边界条件。
    关键词:BOT  污水处理厂
    一、中国水务行业现状
水务行业是一个包含整个与水的利用和处理相关的产业链。其中包括原水资源的开发与输送;自来水处理与输送;污水的收集、处理与排放;相关设施的设计与建造等,还包括一些相应的衍生行业如:再生水的生产与利用;污水处理后所产生污泥的处理等。截至2010年底,全国城镇(设市城市、县城和建制镇)供水能力(包括公共供水和自建设施供水)总计3.87亿立方米/日,用水人口6.30亿人,管网长度103.55万公里,年供水总量714亿立方米。中国的水务市场虽大,但中国并不是一个水资源丰富的国家。中国目前有67.7%的省份(21个)的人均水资源量小于1000 吨,处于缺水状态。而且在中国经济高速发展的进程中,中国的水污染问题长期存在,目前中国约50%地表水源和20%地下水源受到不同程度污染,对城市供水形成严重威胁;而一直到2005 年,中国城市的污水处理率才超过50%。水资源的缺乏和污染问题已经越来越多地引起了政府的关注:从2006 年以来,中国在水务领域的投资增速已经连续4 年超过25%,2009 年更是达到创纪录的66%。我们相信,随着中国自来水水质标准和污水处理标准的提高以及环境保护政策力度的加强,中国对水务行业的投资在未来几年还将保持高速增长。[i]
   二、BOT模式在水务行业的可行性分析
    (一)BOT模式本身的优势
    BOT是私人资本参与基础设施建设,向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式,包括建设(Build)、经营(Operate)、移交(Transfer)三个过程:建设—经营—转让。
    BOT 模式作为一种融资建设模式,它的出现和发展有其必然的原因。从BOT项目的发起方——政府部门的角度来看,决定采用BOT模式进行项目融资建设的决定性因素还是建设资金短缺的压力。在计划经济时代,我国的基础设施建设毫无疑问均采用了政府财政投入的方式进行融资建设,在当时的社会经济体制以及经济发展背景下并没有明显感觉到基础设施建设的短缺和滞后。进入20世纪80年代后期,随着改革开放的不断深入,经济发展开始步入快车道,但政府对基础设施建设的投融资模式仍然延续了计划经济时代的模式,政府财政收入的增长速度已经难以满足人民群众因生活水平提高所产生的对基础设施的需求。而在具备收费能力的供水厂、污水处理厂、电厂以及收费公路项目进行BOT模式的运用,显然满足了政府基础设施建设、缓解了政府财政资金的不足、同时也迎合了具备一定融资能力的建筑企业的需求,通过投资带动施工并运营的方式为不少建筑企业开拓了新的发展道路。
    (二)法律法规的支持
    1995年1月16日,对外经济贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,该通知明确指出要将BOT方式纳入我国现行的有关外商投资企业法律和审批体制,肯定外商可以以合作、合资或独资的方式建立BOT项目公司。
    1995年8月21日,国家计委、电力部、交通部又联合发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,国家鼓励外商投资特许权项目,政府部门通过特许权协议,将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司,由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护,特许期满项目公司将特许权项目的设施武昌移交给政府部门。
    2004 年3 月,建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》,对获得特许经营权的企业和政府主管部门的职责进行了明确的界定。
    三、BOT项目的招商
    一般而言,BOT项目的招商模式通常分为面向社会的公开招标、针对特定对象的邀请招标以及竞争性谈判三种模式,这三种模式在形式和操作流程上与一般招商并没有太多明显的差别,但由于BOT模式的引入时间较短,各种相关法律规定和行业规范都比较匮乏,所以招标时必须有明确的提示,使参与各方都详细清楚地了解BOT模式的含义和操作流程,这是下一步工作能顺利开展的前提。
    (一)公开招投标方式
    即在全国性的媒体上发布项目招标公告,所有潜在的合格投资人均可以购买招标文件并参加投标,经评审委员会评审后确定中标候选人。
    公开招标方式的优点是符合“公开、公平、公正”的三公原则,可以最大限度地吸引国内外的知名水务投资运营企业参与项目,但可能会排除一些规模较小的投资商参与项目,通过竞争性获得的污水处理服务费用会略高。同时,公开招标的程序性要求较高,耗时较长,一旦进入招标投标程序,政府对项目的主导性会降低。
    (二)邀请招标方式
    即不公开发布招标信息,政府对潜在的投资者进行考察,然后向特定的几家合格投资者发出投标邀请函,获得邀请的投资者进行投标竞价,由评审委员会确定中标候选人。
    邀请招标的方式最大优点是可以限定入围投资者的范围,政府可以事先进行一定的资质审查和尽职调查,且程序性要求较低,可以尽快确定中标人。
    (三)竞争性谈判
    政府与符合资格要求且有意向的投资者进行分别谈判,根据谈判结果确定中选投资人。这种方式最大的优点是政府对项目的主导性强,可以选择合作态度和合作条件较好的投资者,而且通过多轮谈判和比较,也容易得到较低的污水处理服务费。缺点是缺乏透明度,且谈判时间会较长。
    根据福建省人民政府办公厅《关于进一步深化城市污水、垃圾处理产业化工作的补充通知》(闽政办[2004]188号)第三条规范城市污水、垃圾处理项目招商工作第一款规定“鼓励采取多种形式招商。城市污水、垃圾处理产业化项目可采取公开招标、邀请招标、商务谈判等多种形式确定投资运营商,污水处理规模在5万吨/日及以上,垃圾处理规模在200吨/日及以上的项目,原则上应通过公开招标方式确定投资运营商。”
    四、水务行业BOT项目的重要边界条件(污水处理厂为例)
    (一)污水处理服务费单价
    污水处理服务费单价是双方谈判的焦点问题,过高的污水处理服务费单价将严重损害政府和公众的利益,而过低的污水处理服务费单价将导致项目无法获得合理回报,无法保证项目的正常运营和项目设施的正常维护,进而导致无法提供达标的污水处理服务,同样损害政府和公众的利益。因此,污水处理服务费单价虽然是选择投资人的主要因素,但不是唯一的因素。
    污水处理服务费单价的选择通常要考虑投资收益率,投资收益率可以参考同期银行贷款基准利率来进行确定。投资收益率通常是在同期银行贷款基准利率基础上上浮若干个点。
    (二)项目的基本水量
    基本水量(保底水量)是进行财务测算最核心的要素,也是直接关系到项目正常运营、投资人能否获得收益的关键。目前污水处理行业的BOT或TOT合同,一般均签订基本水量条款:如政府保证污水处理厂日均进水量不低于某个数值,如不足时按照基本水量支付污水处理费用。
    确定基本水量应考虑实际管网现状和给水用户情况,在此基础上考虑发展规划合理确定基本水量,并以此作为项目经济评价依据。基本水量设置过低可能导致项目建设方要求较高的污水处理服务费单价;基本水量设置过高可能导致政府方支付更多的未处理污水对应的污水处理服务费。
    (三)超进水量适用的污水处理费标准
    所谓超进水量,即污水处理厂每日处理的超过基本水量以上的进厂污水的数量(如该项目不设定基本水量的,则进水水量超过设计处理能力的部分视为超进水量)。
    对于投资人而言,超过约定基本水量的超进水量,处理成本是相对较低的,其额外支出的电费、化学药剂费用等变动成本较低,而固定成本无需另行增加,因此按照该种计算方式,投资人仍可获得收益。
    (四)污水处理服务费单价的调整
    特许经营期长达30年,在此期间各项产品的成本可能发生较大变化,按照国家、福建省的相关规定,污水处理服务费应该在特许经营期限内按照价格调整机制进行调整,以保证项目的经济性。该调整机制对于未来协议双方的权利义务极为重要,因此系协议的核心条款。
    为了保证价格调整机制的可操作性,原则上采取调价公式的方式对价格进行调整,一般根据污水处理的各个成本因素变动情况进行确定,根据公式所涉及的电费、人工成本、税费、化学药剂费、其他成本项目等因素,确定各成本项目的比重后,按照事先约定的调价公式进行调整。
    (五)对项目公司股权转让、股权质押的限制
    为了避免项目公司股东在获取项目后通过转让项目公司的方式变相转让项目,在特许经营协议中均对项目公司的股权转让设置限制条款:
    1、从审核方面限制:未经政府同意,持有项目公司股权的股东不得转让其持有的股权。
    2、从年限方面限制:自项目商业运营日起一定年限之内项目公司股东不得转让其持有的部分或全部项目公司股权。
    3、从股权受让人资质方面限制:如建设经验、注册资本金的标准限制。鉴于特许经营项目的顺利完成很大程度取决于项目公司的实际控制人是否有财务实力,能否提供较好的财务方案,融资计划等,建议协议中对于项目公司的股权转让予以限制。
   (六)特许经营期协议提前终止的补偿方案设计
    特许经营协议必须考虑到长达三十年的特许经营期限内可能发生的协议提前终止,按照行业惯例,无论因何种原因导致特许经营协议提前终止,政府均应对项目公司给予一定的补偿。一般情况下,现行的BOT协议中,特许经营期协议提前终止的补偿方案有下列几种:
   1、合理补偿制,即协议中不约定明确的补偿方式,仅仅约定合理补偿的原则。
    2、以账面净资产的一定比例补偿,协议提前终止,则按照账面净资产补偿,如项目公司违约,则按照低于100%的比例补偿,如政府违约,则按超过100%的比例补偿等,具体比例可根据项目规模不同另行调整。
   3、按照项目公司净利润补偿:如某些BOT协议提出,如政府违约,除赔偿账面净资产外,还需计算项目公司在十年或截至特许经营期满的净利润的现值作为补偿。
    4、按照固定的折现率补偿:如某些BOT协议提出,如政府违约,除赔偿账面净资产外,还需赔偿项目公司在若干年限的收益,收益按照项目净资产乘以固定的折现率计算,如乘以15%等。
   5、按照现金流量折现模型进行公司价值评估,并按照评估价格回购法:即公司价值的评估并不依据账面净资产,而是依据现金流量法,评估要将未来的现金流作为依据。
   我们认为,为了增加协议的可操作性,应约定具体的提前终止补偿方式,站在保护政府方面利益,并充分考虑投资人的角度,我们建议采用按照移交项目设施的账面净值进行终止补偿,并充分考虑到各方的违约责任和距离项目设施移交时间的长短,确定补偿的公式。
    (七)协议的保障
    为确保协议双方严格履行义务,特许经营协议会设定若干种类的保证金,主要有下列四种:
    1、建设期履约保证金:用以保障建设期项目公司能按时按量完成建设任务;
    2、运营期履约保证金:用以保障运营期内项目公司可以依法运营,鉴于政府付费晚于项目运营,建议不设立运营保证金;
    3、运营期支付保证金用以保障运营期政府能按时支付污水处理服务费;
    4、移交保证金:用以保障项目公司移交给政府是一个完好可以正常运营的污水处理厂。
    五、结语
    BOT模式经过几年的探索与尝试,在全国范围内运用的越来越广泛。而中国水务行业也处在水业改革市场化的爬坡阶段,“十二五”期间政府在污水处理、再生水利用领域的投资也会大幅增加,BOT模式在水务行业的应用之路将越走越远。

    1.       住房和城乡建设部国家发展和改革委员会:《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》,2012年5月。
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